作为我国法律体系重要组成部分的地级行政区政府环境规章，在对其立法目的正当性的考量中，仅以“环境公共利益的增进”这一定性标准为依据显然不具有实际操作性。地级行政区环境行政立法目的正当性的考量须借由其所处法律体系层级予以明确。首先，整体性视角要求地级行政区政府避免其所制定的环境行政立法规范冲突。......
2023-08-03
地级行政区环境行政立法创新研究
【摘要】：对于地级行政区环境行政立法而言，地级行政区政府在规制手段选用上往往陷入一种“极度严格的规制要求将自动实现所欲的目标”的信念。另一方面，对于地级行政区自主性立法及先行立法权的行使而言，“由上至下”建构主义立法模式下地方政府缺乏自生性法治观念。
原始事实的变化必将引起社会事实的转变，环境问题的爆发对包括法律在内的一系列社会建构产生强烈冲击，传统的行政管理中命令强制性的管控模式显然难以对环境污染做出积极反应，环境介质的特殊性及环境风险不确定性均对环境治理的手段提出创新要求。地级行政区政府是区域性环境质量法律责任主体，环境法律规制手段的直接实施者，创新并合理适用规制手段为环境治理实践的基本要求，亦为授予地级行政区政府环境行政立法权的动因之一。但目前而言，大部分地级行政区环境行政立法尚未呈现出创新优势与实践价值，规制手段选用中受制于管控思维的棘轮效应忽视环境问题的特殊性，使得单一强制性手段仍成为地级行政区环境行政立法的基本模式。
长久以来行政权持续占据我国社会权力体系的主导地位，行政权力基于优势地位对公民社会加以管控的固化思维影响至深，地级行政区政府亦受此桎梏难以实现公共服务角色转化，而地级行政区政府的政府组织体系较低层次及其环境行政立法的较低法律效力位阶，“自上而下”建构型立法中缺乏规制手段创新动力。上述种种反映于环境治理过程中，明显表现为规制手段必要性不足环境公共利益增进缓慢。
（一）传统行政管控思维的棘轮效应
在我国长达两千年的封建专制历史中，强调以“官”权力为中心，法律主要作为治民工具存在，“所谓法者，治之端也，君主者，法之原也”。以人治为主的国家治理传统，强调通过君主或统治集团乃至官僚个人意志与权威，对民众单方面施加各种义务，且通过“家国同构”的思想将政治关系与家庭关系等同，增强个人对于政治组织存在自然认同感。[25]虽然这种“家国同构”的秩序观念在19 世纪末20 世纪初予以瓦解，此后市民社会的力量不断扩充，但是自20 世纪以来伴随着经济增长、社会现代化、民族独立等多种目的的“外生性”国家“现代化”进程，整体上导致我国国家权力膨胀而社会、个人权力萎缩，国家权力仍处于绝对主导地位。[26]中华人民共和国成立后很长一段时间内，在我国“五权分工体制”下国家治理主要通过政府“红头文件”直接对接党的方针决策予以执行实施，行政权力绕开人大及法律规范，社会泛政治化现象突出，而公民的权利却无法得到有效保障。自1982 年宪法开始，“党政分工”“依法行政”等指导思想的转变为规范行使行政权力提供了理念引导，特别是党的十五大“法治国家”建设目标的提出为国家治理提供了新方略。但政府在包括社会治理等各种行政活动中过分强调单方管控的传统行政权行使方式，仍难以在短时间内得到根本性改善。
对于地级行政区环境行政立法而言，地级行政区政府在规制手段选用上往往陷入一种“极度严格的规制要求将自动实现所欲的目标”的信念。[27]受其影响，地级行政区环境行政立法在信息资源掌控不全的背景下，以管控思维为出发点对所规制事项是否达到立法程度及在立法中选用何种规制手段欠缺周密考量，陷入“要么全有、要么全无”的实践逻辑导致规制过度与规制不足并存。正如上文中提到的《兰州市可再生资源回收利用管理办法》将流动收购者与回收经营者视为同等能力主体，并为其设置相同的再生资源回收主体注意义务，要求其均能够对“列入国家危险废物名录”或能够认定为“危险特性的废物”予以注意并禁止收购，而对于非再生资源回收经营者或流动收购者而言，未明确对其进行安全培训，即强制性预设其能够且应该遵守此种注意义务已明显超出该义务主体的能力所限。
（二）“自上而下”建构性立法模式的影响
与自然事实不同，“立法”这一制度事实经由法律的规范化表述得以建立，在我国立法制度具有典型的“自上而下”特征。正如前文分析所述，在我国中央与地方两分的立法体系中，集权分权模式下——立法权中央集中行使向地方转移性配置——地方立法权主要作为中央立法权的延伸与附属，履行补充性立法功能。相较于地方性法规可依据“不抵触”原则享有一定程度自主性外，地方政府则应“根据”上位法规定在授权范围进行行政立法。我国这种“由上至下”的建构主义立法模式能够最大限度保证一国法律体系的完整性与统一性，但对于地级行政区环境行政立法而言，一方面执行性立法中，我国现有的建构主义立法模式中立法事项划分不清，绝大多数立法属于“中央决策、地方执行”，地方政府特别是地级行政区政府仅能够在中央决策的立法事项内，就某一问题的具体执行作出细化规定且该规定不能超出中央决策的限定范围。在此背景下地级行政区有限的立法资源优先满足于细化上位法的规定，地级行政区政府缺乏根据本区域内环境管理现状，通过立法创新环境规制手段的积极性意识与主动性能力。另一方面，对于地级行政区自主性立法及先行立法权的行使而言，“由上至下”建构主义立法模式下地方政府缺乏自生性法治观念。由于“每个政治体都有一个它所不能逾越的力量极限，并且常常是随着它的扩大而离开这个极限也就愈加遥远”[28]，超大型的国家治理模式中国家社会管理职能主要依靠地方政府得以履行，而这一过程中显然以地级行政区为主的地方政府成为“社会演进型”[29]法治模式的主要动力。但地级行政区政府自生性法治观念缺乏仅以功利性收益为诱因，立法创新性功能难以发挥，反而滋生法律工具主义倾向——仅将行政立法作为选择性利益实现的工具性手段。
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2023-08-03
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