地级行政区环境行政立法研究：比例原则视角下的人权保障

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：忽视法律理性价值而仅以法律工具性价值为唯一考量，地级行政区政府将环境行政立法视为一种市民社会之上的控制权力，导致地级行政区环境行政立法中超越规制手段必要性限度侵害规制相对人的状况时有发生。例如对比地级行政区政府环境规章制定出台的宣传新闻发布会与网络传播规模，环境行政立法的意见征求过程不论信息完整性及宣传覆盖性均相对有限。

以管制思维为主导的地级行政区环境行政立法使得环境治理手段创新性不足。同时，管控思维下地级行政区环境立法亦呈现一种明显法律工具主义的倾向，立法中片面强调义务性禁止性规制手段而忽略相对人权利保护，突出行政权力对公民权利的优势地位，通过众多行政处罚措施确保规制手段实施。忽视法律理性价值而仅以法律工具性价值为唯一考量，地级行政区政府将环境行政立法视为一种市民社会之上的控制权力，导致地级行政区环境行政立法中超越规制手段必要性限度侵害规制相对人的状况时有发生。同时，由于地级行政区政府自觉内化法治观念的意识匮乏且缺乏过程管控，仍难以实现形式法治至实质法治的转变。

（一）地级行政区政府视环境行政立法为管理工具

法律工具主义，即将法律置于工具地位的理论及实践认知。^[16]有学者曾明确指出法律工具主义的实质特性，即强调作为制定主体的人对管制客体的人的优势地位，在内容上强调依据制定主体的需求，凸显法律的合用性和手段性，而忽视其内在公平正义等价值。^[17]目前地级行政区政府行政立法受制于管控思维明显呈现出法律工具主义倾向，实践中通过“填写、解释”创制的环境行政立法，依靠行政权力的优势地位优先明确众多命令禁止性手段及强制性处罚。该种制定思路下“堆砌”而成的地级行政区政府环境规章，不仅以有效适用上位法明确的规制手段为立法重点，规制手段超越规制目的成为地级行政区政府的关注焦点，而且因地级行政区行政机关的程序性主导，环境行政立法成为部门利益的输出品，通过环境行政立法确认政府部门对某项具体环境事项的规制正当，构成地级行政区的主要立法需求。地级行政区环境行政立法规制目的与规制手段人为分裂。

而地级行政区政府的环境行政立法管制思维下规制手段内容的片面性——重视义务轻视权利，规制手段功能的单一性——制裁性措施为主，则使得规制相对人的权益保障被选择性忽视。美国著名法学家伯尔曼曾经指出：法律这种世俗性概念,与其合理性概念有着密切的关联，而忽视法的内在价值，仅将法律视为通过为公民行为预设结果，利用人们趋利避害的本能诱使人们按某种方式行事，则将使法律制度，从整体上看，也像经济制度一样，被人看成是庞大、复杂的机器——科层制（借用马克思·韦伯的定义）——其中，单个机构只依据明确的规定和指示履行确定的职能，它独立于整体的目的。^[18]地级行政区政府忽视环境行政立法的法的本质，致使环境行政立法“法律道德效力”与“法律现实效力”被法律强制力所取代，法的价值——授权立法的以环境公共利益为规制目的的行使正当性——让位于行政机关政府体系内行政权的管理需求。

（二）地级行政区政府自发性内化法治观念驱动力缺失

在我国现代意义上的“法治”主要缘于西方法理，虽然先秦时期法家思想即对“法治”有所关注，强调法律的公开性与明确性、法律废改立的及时性、法律应公正且具有公信力。^[19]但显然在封建君主统治时期，国家所立之法只能是“君主之法”，纵然该法具备上述特性但对其加以适用仅能称为“法制”而并非“法治”，因为对法治而言其着重强调法律作为社会中最高权力的权威性。近代以来梁启超等启蒙先驱受西方法律学说影响，率先倡导法治主义改革并提出“法治之目的，凡以使百姓被其利而已”^[20]。但包括近代社会经济基础、民主制度等众多外部条件的限制，这一法治启蒙并未真正转化为制度建设。中华人民共和国成立后一段时间内伴随法律虚无主义的思潮，我国的法治建设又陷入较长历史停滞期，真正意义上的法治建设自20 世纪70 年代才得以全面展开。尽管学者从人文主义、改良主义、历史主义等对我国法治化实践路径予以诠释，^[21]但难以否认的是长期以来法治理念的缺失使得“理想主义法治观”所依托的公众法治认知仍处于启蒙状态，我国法治化进程较多依靠政府的推动，政府主导的后发性法治建设成为我国法治建设的突出特点。

地级行政区环境立法的工具性认识难以否认潜藏的法治危害性。自党的十一届三中全会以来，依法治国成为治理国家的基本方略，然而　“自上而下”的法治建设路径中，因地级行政区政府自发性内化法治观念意识缺失，仅将法律作为管理手段而非履行环境治理职责的最高权威，这一形式法治认知无疑将“法治”错误等同于“法制”。实践中国家权力与市民社会的强弱对比中，上级政府考核的政绩驱动替代市民社会的意见反馈，成为地级行政区政府法治建设的主要动力。例如对比地级行政区政府环境规章制定出台的宣传新闻发布会与网络传播规模，环境行政立法的意见征求过程不论信息完整性及宣传覆盖性均相对有限。^[22]而政府考核中重视结果轻过程的管控思路使得地级行政区政府在“唯上”的主观意识下，仅将环境行政立法作为一种政绩突显项目，而非公民环境公共利益平衡及实现的保障。由于我国现行政府组织“领导中心模式”，对于基层政府的考核主要依附于党政领导干部考核评价^[23]，而实践中针对基层党政领导干部目标责任制考核设置的内容项目、指标权重却忽视整体环境治理绩效，使得地级行政区环境行政立法本身远比规制实效更受重视。虽然针对此现象2015 年、2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅先后联合颁发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》及《领导干部自然资源资产离任审计规定》对党政领导干部环境治理实效提出要求，但包括生态环境损害责任主体、责任认定依据、责任判定标准等，^[24]自然资源基础数据收集、专业人员配置、自然资源价值量化等方面均存在困难，仍需要一定时期予以完善。

地级行政区政府僵化的管控思维适用逻辑，环境行政立法被视为实现环境管理的规制手段集合，以规制目的为出发点并对适用手段进行必要性判断显然难以实现。而政府主导型的法治建设中地级行政区政府形式法治观念认知占据主导，致使环境行政立法沦为屈从政府目的的行政措施之一。

地级行政区环境行政立法研究：比例原则视角下的人权保障

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