地级行政区环境行政立法授权缺陷研究成果

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：对于地级行政区政府而言，意味着在有关“环境保护”事项管理中有权根据《立法法》的规定，享有环境行政立法的先行立法授权。然而，目前有关地级行政区环境行政立法的概括性授权规定却使先行立法权设置目的难以达成，更为行政权力遁入立法权提供了可能渠道。根据《立法法》第八十二条第五款的规定，地级行政区环境行政先行立法的授权事项内容、事项范围、授权时限均缺乏明晰界定。

地方立法权的流转实践及中央与地方立法权事权划分的理念、文本清晰表明，我国立法权分配整体上深受国家主义理念的支配，强调地方立法权行使的从属性，为执行法律、行政法规的需要得以制定地方性法规及政府规章，多数情况下仅为中央立法的延伸。^[14]1979 年之后我国立法权得以逐渐下放，地方取得一定的立法自主性。按照现行《立法法》的规定地方人大和政府可以进行执行性、自主性、特别授权、先行立法，立法权的中央集中行使与地方授权性分权行使的集权分权模式成为现阶段我国立法权限划分的主要特征。

根据《立法法》的规定，地方先行立法主要包括两种形式：（1）地方人大及其常委会可以在“除本法第八条规定的事项外”，“国家尚未制定法律或行政法规的”事项内先行制定地方性法规；（2）地方政府在“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要”可以先行制定地方政府规章。对于地级行政区政府而言，意味着在有关“环境保护”事项管理中有权根据《立法法》的规定，享有环境行政立法的先行立法授权。地方立法的法律位阶与区域性特点决定其往往处于法律适用的关键环节，一般情况下执行、解释与补充等均为地方立法的主要功能。而又因地方立法适用范围及适用对象相对集中，特定条件下地方立法亦承担着先行性、创设性、实验性功能，法律的开放性本质及现实生活的调整需要，要求法律能够及时对特定的社会现象做出反应。与国家层面制定法的滞后性与稳定性相比，地方立法能够使得包括社会事实、价值和规范等外部素材及时地经过法律内在适用逻辑被选择及采用。授予地方立法先行立法权为法律与社会现实的沟通提供了可能路径，一方面使地方能够根据自身社会发展需要实施并创制法律规范，另一方面有助于国家立法通过地方层面的立法试验探索创新而不断获得完善更新。

然而，目前有关地级行政区环境行政立法的概括性授权规定却使先行立法权设置目的难以达成，更为行政权力遁入立法权提供了可能渠道。根据《立法法》第八十二条第五款的规定，地级行政区环境行政先行立法的授权事项内容、事项范围、授权时限均缺乏明晰界定。（1）授权事项范围上，地级行政区环境行政先行立法的制定事项限于“应当制定地方性法规”，即地级行政区环境行政立法可以在地方性法规专享“环境保护”事项范围内制定政府规章，但如何界定“应当制定地方性法规”，在当前地级行政区环境行政立法与地方性环境法规“环境保护”事项范围界分不明的背景下显然无法得以明确，为行政权力不当介入立法提供了正式渠道。（2）先行立法权行使的条件，按照《立法法》规定仅在于“制定地方性法规条件不成熟”但“行政管理迫切需要”时，先行立法权得以启动，但显然“条件不成熟”与“迫切需要”均为难有量化的定性标准，实践中该启动条件面临被任意解读的风险，而不同地级行政区的任意解读造成区域间立法事项的差异性分化，更加剧各地方立法间“环境保护”事项范围界分混乱。（3）授权时限上，地级行政区先行立法权创制的环境行政立法效力存续期不明。《立法法》仅明确环境行政先行立法如实施满两年且地级行政区政府仍“继续实施规章所规定的行政措施”的应当提请制定地方性法规，但该政府规章如未及时转化为地方性法规及其在转化过程中是否仍然具有效力，按照《立法法》的规定无法断定。在此背景下突破“条件不成熟”与“迫切需要”的限定，选择性地将部分规制手段上升至地方性法规，则成为地级行政区行政机关片面追求规制手段行使法制化的理想途径。

地级行政区环境行政立法授权缺陷研究成果

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