地级行政区环境保护事项与授权内容研究

2023-08-03 理论教育版权反馈

【摘要】：但是由于目前《立法法》并未对地级行政区行政立法权“环境保护”与“城乡建设与管理”等授权立法事项的范畴作出规定，且其他相关法律法规及规范性文件对上述概念缺乏统一界定，使得“环境保护”内容边界不明。显然“环境保护”事项中的有关人文遗迹的内容与“历史文化保护”中物质产品保护的部分事项内容相近或相同。

目前根据《立法法》第八十二条第三款的规定，设区的市、自治州可以对有关“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”等事项内容行使地方行政立法权，然而由于缺乏对各事项范围的准确界定，各授权立法事项间概念外延相互交叉，使得该笼统规定难以满足授权明确性原则。

（一）“环境保护”事项范畴与“城乡建设与管理”交叉重合

法律规范的适用建立在对构成法律规范的言语词汇的理解上，而词语词义的不确定性、多义性和变迁性特征使得对于类似“环境保护”与“城乡建设与管理”等非法律专业性术语的适用，必须由法律规范本身对该概念予以明确界定。但是由于目前《立法法》并未对地级行政区行政立法权“环境保护”与“城乡建设与管理”等授权立法事项的范畴作出规定，且其他相关法律法规及规范性文件对上述概念缺乏统一界定，使得“环境保护”内容边界不明。一方面，对“环境保护”的事项范围进行考察可以发现，根据《环境保护法》第二条对于环境概念的界定，“环境保护”事项应当理解为保护有关“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素”的各类事项，而其中“城市和乡村作为人类生活场所的主要存在形式”为《环境保护法》明确的环保地域范畴^[4]，城乡区域范围内能够影响人类生存与生活的环境事项应属于“环境保护”事项的授权立法范畴。但另一方面，对于“城乡建设与管理”事项而言，第十二届人民代表大会法律委员会将　“城乡建设与管理”事项解读为有关“城乡规划、基础设施建设、市政管理”等的事项。^[5]又依据《城乡规划法》第十七条的规定“城乡规划”涵盖“水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护”等内容。依照《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》“基础设施建设”包括道路交通、城市管网、污水垃圾处理、生态园林建设等，均为城市基础设施建设重点领域。依据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的规定，“市政管理”与环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理相互交叉密切关联。可见，上述相关法律法规规范性文件对于“城乡建设与管理”具体事务领域的规定内容亦涉及城乡环境管理，特别是城乡环境管理规划、设施新建运行与政策实施等方面，不可避免地与“环境保护”事项范围相互重合，如“地下综合管廊管理”“门前‘三包’责任管理”“城市公园”等均处于混淆状态。

（二）“环境保护”事项范畴与“历史文化保护”交叉重合

同样，“环境保护”与“历史文化保护”的事项类型亦难以清楚界分。首先“历史文化保护”这一概念本身即具有丰富的内涵，“文化”一词虽早已存在于我国语言系统，但现代社会中使用的“文化”则为日语舶来词，日语中“文化”词义对应于英语中“Culture”。^[6]从词源意义上“Culture”本意指“耕作”，在漫长的社会变迁中延伸出“文化”内涵。但由于“Culture”所涉及的活动类型仅指人类的活动，进而哲学意义上“Culture”的人类活动专涉内涵使之与“自然”相对应，同时“Culture”又与希腊文“Nomos”含义相近——更凸显人类活动的丰富成果。^[7]因此，有关“历史文化保护”事项即指关于保护“人类社会发展过程中所展现出的文化风貌的综合”^[8]的各种物质与精神产品的相关事项。而按照十二届人民代表大会法律委员会对《立法法（草案）》的解读，“环境保护”事项的类型“范围包括……自然遗迹、人文遗迹等”^[9]，其中“人文遗迹”即“经过人工改造的或能够记载人类某些活动的具有重大历史、文化、艺术、教育、科学、观赏价值的自然因素的总和”^[10]。显然“环境保护”事项中的有关人文遗迹的内容与“历史文化保护”中物质产品保护的部分事项内容相近或相同。

实践中“环境保护”与“城市建设管理”“历史文化保护”的立法事项交叉领域，如城市垃圾管理、市容市貌、城市绿化、古迹遗址保护、历史文化名城保护等均为各地级行政区行政立法核心领域。立法事项上的交叉重合无疑将导致地级行政区环境行政立法中立法不作为与立法乱作为同时存在，使得立法目的正当性难以达成，而立法事项上的交叉重合亦将导致实务中因各管理事项间权属不清，影响规制措施的可行性与规章的实效性。

地级行政区环境保护事项与授权内容研究

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