地级行政区环境行政立法研究：比例原则视角下的分配不均

地级行政区环境行政立法对公民权利义务分配影响重大，不仅在于该种权利义务分配由授权立法权行使主体——地级行政区政府在较为宽泛的“立法余地”内自主掌控，而且地级行政区政府规章处于法律体系的较低位阶，为执行、细化、实施上位法创制的法律规范将在环境治理中对相对人产生直接效力。但目前地级行政区环境行政立法规定下的部分环境利益与负担难以维持合理平衡。立法优先顺位的人为操控及对特定类型环境问题的过度关注，与行政资源中监察成本的超额性投入及特定主体的过度负担，共同导致立法资源及环境利益负担分配均衡性缺失，法的公平价值严重受损。

（一）环境行政立法中环境利益倾斜性分配

1.环境行政立法优先顺位人为操控

地级行政区环境行政立法作为立法权与行政权相交融的产物，从其授权立法本质而言，以地级行政区环境行政立法为工具对环境利益进行分配，理应遵循法的基本价值——公平；而从行政规制内容而言，地级行政区环境行政立法应综合考量环境利益最大化下行政资源的理性配比，实现社会整体利益增进。显然各地级行政区政府根据本行政区环境状况理性科学地确定环境行政立法优先顺位，是保证环境整体利益提升及公民个人环境利益实现的前提条件。

但目前地级行政区环境行政立法优先顺位却难以从环境利益增进最大化出发，对公民个人环境利益公平实现提供立法保障。通过考察各新增设环境行政立法权行使主体创制的首部政府规章，从各政府相关部门发表的立法说明可以明显观察到，政府环境规章创制初衷仍深受行政权力影响。立法顺位决定性因素主要包括：（1）遵循领导批示，如《葫芦岛市古树名木保护管理办法》为遵循时任葫芦岛市书记及市长的“指示”制定出台；（2）实现既定政府目标，如沧州市2017 年立法计划明确指出“为创建国家节水城市，制定《沧州市节约用水办法》”　，《江门市海上丝绸之路文化遗产保护办法》的制定则为海上丝绸之路申遗的基础性工作之一；（3）完成政府工作重点，如《东莞市再生资源回收管理办法》制定初衷为贯彻落实市委、市政府的重要指示，《济宁市水功能区管理办法》是基于《中共济宁市委济宁市人民政府关于加快建设济宁市全国生态保护与建设示范区的实施意见》（济发〔2015〕15 号）明确要求，《安阳市燃煤污染防治办法》则因为市委市政府高度重视大气污染防治工作，把燃煤散烧治理作为大气污染防治的关键举措；（4）政府部门的推动，如《佳木斯市防止船舶污染水域环境治理规定》由佳木斯海事局积极推动，《舟山市国家级海洋特别保护区机动车管理办法》则由嵊泗县人民政府起草送审稿；（5）上级政府要求，如《宿州市地下水资源管理办法》在其制定必要性中率先明确“实行最严格的水资源管理制度既是国家和省里的刚性要求，也是省对市考核的重要内容”，《连云港市餐厨废弃物管理办法》则为响应江苏省“263”环境整治专项行动而制定；（6）理顺管理体制，如《淮安市地下水资源管理办法》等；（7）依照立法计划，如《东营市建筑垃圾管理办法》《威海市林地保护办法》等。

少部分地级行政区环境行政立法虽未明确表现出行政权力的深刻影响，能够在一定程度上以本地实际环境问题为首要考量因素进行针对性立法，如《滨州市城市供水管理办法》《德州市大气污染防治管理规定》《荆门市秸秆露天禁烧和综合利用管理办法》，但立法优先顺位仍欠缺环境整体性考量。其中较为显著的例子则属荆门市秸秆禁烧立法，以汽车、机械、纺织、化工、石化等为支柱产业的荆门市，却将农作物秸秆禁烧视为大气污染首要防治重点，使得地级行政区环境行政立法利益整体增进缓慢且难以分配均衡。

2.地域型行政区划立法对城市环境问题过度关注

2015 年新修订的《立法法》将立法权下放至各设区的市、自治州后，在我国实体地级行政区划——各地级市（各设区的市与4 个不设区的市）与自治州，成为地级行政区环境行政立法权的授权行使主体，而实践中地级市立法权启动及规章制定数量均远超自治州，成为地级行政区环境行政立法的绝对主导。^[13]然而，地级市本质作为“市”的基本类型原属于城市型政区，经20 世纪80 年代起的“市领导县”体制改革逐渐转变为统县级地域型行政区划。虽其设立初衷在于“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”^[14]，但经济发展中地级市对其管辖范围内县域乡村工作的牵制影响，在环境行政立法中亦得到明显反应，并集中体现在立法资源分配不均——地级行政区环境行政立法中城市环境问题成为规制首要对象，大量专门针对“城市”区域范围或以“城市”环境问题为规制对象的地级行政区政府规章接连出台（见表1-12）。同时，部分环境规章的立法事项虽未明示该环境问题的区域归属，但却通过法律条文将其适用范围限定于“城市规划区内（城区）”，如《大同市生活居住建筑间距规定》《吉林市再生资源回收管理办法》《杭州市服务行业环境保护管理办法》等。

表1-12　地级行政区环境行政立法“城市环境问题”立法事项汇总表

对比之下，明确规制县域乡村环境问题的环境行政立法则极为有限，截至目前，仅有《太原市城乡清洁工程管理办法》《哈尔滨市农村可再生能源开发利用管理办法》《广州市城乡绿化管理规定》《汕头经济特区城乡生活垃圾管理办法》等几部政府环境规章专门涉及乡镇环境保护。各地级行政区政府作为地域型政府，所辖若干县（区）、镇（乡）行政幅员广阔，其辖域内所有环境问题均应受到立法的同等关注，现阶段立法资源对于城市环境问题的倾斜性投入，必然导致环境利益的不平等分配。

（二）环境行政立法规制成本的集中性负担

现阶段地级行政区环境行政立法中存在如下逻辑悖论。地级行政区政府期待通过立法为公民设定若干强制性义务从而促进区域环境质量的提升，却欠缺可行性，政府规章规制目的的实现——环境质量的好转仍依赖超额监管成本的投入。而对被规制主体实际履行能力的忽视，致使部分“社会最少受益者”环境负担过重乃至危及其生存权益。地级行政区环境行政立法中，行政机关与公民共同面临特定领域集中性负担超额困境。

1.环境行政资源中监察类成本的超额投入

正如上文所述，依据效力对象不同，行政立法可以分为“法规命令”与“行政规则”，而现有地级行政区政府在各环境规章通过大篇幅专项条款确定各政府机构职责已成常态，如《金华市扬尘污染防治管理办法》第六条从第一至十项明确环保、建设、交通、市容、经济信息化等九个部门的法律职责；《苏州市生活垃圾分类促进办法》在第七条分类明确规定了九个部门的法律职责；而《安阳市燃煤污染防治办法》第五条则在一至九项规定了十三个政府部门的监管职责。

以法律条文形式对本属于“行政规则”的政府机构内部行政职责分配、职权范围划定等加以明确，其背后实质则为环境实践监管中行政机关间相互推诿与环境保护职责的过重压力。命令控制型手段为主的地级行政区环境行政立法，使得政府各部门对法规规制手段的落实仍须依靠大量行政资源的投入。目前，地级行政区各行政机关均承担若干项环境保护职责，以湖北省武汉市城市管理部门为例，该市所有现行有效的环境行政立法规定其应履行包括江滩管理、山体保护、餐厨垃圾、地下空间开发利用、基本生态控制线管理、建筑垃圾处置、湖泊保护等环境保护职责，而环境保护职责的具体履行方式，则包括诸如联席会议、网格化管理、分级巡查等人力及物力高需求型常态化措施。

图1-3　环保部门支出决算统计类型示意图

在此背景下各地级行政区环境执法监察支出成本居高不下。以27 个省会市环保部门监察资金投入为例，根据各省会市环境保护部门决算公开信息可知，目前各省会市环境保护部门决算统计，共分为“科学技术支出”“社会保障与就业支出”“医疗卫生与计划生育支出”“节能环保支出”“城乡社区支出”“农林水支出”等若干统计类。其中“节能环保支出”类下又分为：（1）“环境保护管理事务”包括行政运行、环保宣传等；（2）“环境监测与监察”包括建设项目环评审查与监督等；（3）“污染防治”包括大气、水、排污费安排等；（4）“污染减排”包括环境监测与信息、环境执法监察等；（5）“其他环境节能支出”等，环保监察资金投入作为三级决算统计事项被加以明确（见图1-3）。然而从目前能够查阅到的14 个省会市2016 年度环保部门资金使用情况来看（见表1-13）^[15]，仅为“节能环保支出”类“污染减排”项支出事项之一的“环境执法监察”费用，最高占“节能环保”总支出的42.20%（沈阳市），最低占“节能环保”总支出的0.58%（石家庄市）。需要进一步说明的则是，虽然石家庄市“环境执法监察”仅占“节能环保”总支出的0.58%，但其行政运行资金——行政单位的基础支出，为7821.50 万元，约占“节能环保”总支出的36.45%，而该行政运行资金内亦包含相应的监察投入。在环境保护事务中环境保护部门承担着环保科学技术研究、环境保护宣传、污染防治等多项职责，以单一性强制手段为主的地级行政区环境行政立法使得包括环境保护部门在内的各行政管理机关投入大量行政资源进行执法监察，不可避免地将影响到其他环境保护职责的履行，致使环境整体利益增进缓慢。

表1-13 27 个省会市2016 年环境监察支出费用统计表

2.“社会最少受惠者”超额负担

环境义务分配中，地级行政区环境行政立法起决定性作用。一方面，地级行政区环境行政立法能够划定规制对象的具体范围。地级行政区政府在行使行政立法权时，往往能够自主决定上位法规制事项的立法顺位并最终选定本级立法事项，进而在各规范中自主设定适用对象。如为了：有效改善大气环境质量，执行包括《黑龙江省大气污染防治条例》等上位法明确的环境保护职责，哈尔滨市从汽车清洁燃料、城市扬尘污染、工业节能监察等规制事项出发，分别将大气污染防治义务具体分配给煤炭经销商、生产销售清净煤技术企业、锅炉使用单位等，施工单位、运输单位等，清洁燃料充装站建设单位、清洁燃料购车单位及个人、机动车维修企业等。另一方面，地级行政区环境行政立法为规制对象设定各具体环境义务。地级行政区环境行政立法在法律体系中的较低位阶，使得具体执行环境治理职责时，对行政相对人产生直接影响的环境义务具体分配多集中于地级行政区政府环境行政立法层面。如为实现传统村落保护，江苏省政府颁发《江苏省传统村落保护办法》对传统村落的申请认定、保护发展规划、保护利用等予以规定，但除法律责任设置中对“公民个人”等主体的破坏行为处罚限度加以明确外，多数条款仅为政府职能部门保护职责的具体安排。而《苏州市江南水乡古镇保护办法》则分别从禁止行为、保护责任主体等方面，将古镇保护的禁止损坏、维护、修缮等具体义务分配给公民个人及区、镇等下一级政府。可见，地级行政区环境行政立法一定程度上已成为环境义务的最终分配者。

同时，进一步分析地级行政区环境行政立法所分配的环境义务，不同环境义务承担者间存在显著差别。现阶段按照地级行政区环境义务承担者的组织类型，可将其分为政府职能部门、企业、个体工商业经营者、群众性自治组织及公民个人。环境义务分配中公民与法人作为环境义务的直接履行主体，依法承担地级行政区政府规章规定的各种环境保护责任；群众性自治组织则兼具直接履行主体或环境义务履行监督主体双重身份；而基层政府及政府职能部门多为环境直接履行义务的监管主体，主要承担环境监管、引导、促进义务。

显然，作为地级行政区环境行政立法各环保义务的直接履行主体，公民与法人基于环境公共利益之需，在各类立法事项中均负有预防环境危害、填补环境损害、改善环境质量的义务。而相对于企业，公民个人与个体工商业经营者因环境义务与其基本权利的直接关联性，更处于较为弱势地位。面对种类繁杂的环境立法事项，该种基本权利与环境义务的关联性要求各地级行政区环境行政立法，能够根据污染行为类型、被规制者承受能力等对公民、个体工商业经营者的环境义务作出更为明确且公平的分配。但从目前各地立法实践来看，环境义务公平分配尚未达成，并集中体现在对“社会最少受惠者”环境义务承受能力的选择性忽视。以农业生产主体为例，不仅当前各地级行政区环境行政立法中直接对农村环境保护事项作出规定的数量极少，而且在环境立法资源分配不均的背景下，仅有的农村环境事项规章却为农业生产主体设置了远超其自身承受能力的环境义务。以“农作物秸秆禁烧”事项为例，《荆门市秸秆露天禁烧与综合利用管理办法》及《成都市禁止焚烧农作物秸秆办法》的秸秆禁烧管理规制手段仍“以禁为主”，严重忽视农业生产主体为履行环保义务所须担负的经济成本。在其选择适用的若干规制手段中，仅“秸秆离田”一项所需劳动力成本即远超农业生产主体经济承受能力。由于荆门市多数耕地受地理条件制约且辅助机械不足，目前实践中“秸秆离田”主要依靠人力完成，而依照经验每人半个工作日仅可收集打捆一亩稻麦秸秆，在现阶段农村劳动力普遍不足的背景下，农忙抢种季节为尽快完成土地翻耕雇佣劳动力成为唯一选择，但该选择远超农业生产主体经济承受能力范围。据有关经济组织调查，近五年来中国小麦种植平均净利润约为69.286 元/亩^[16]，而据国家统计局公布的数据2017 年我国农民工人均月收入3485 元^[17]。如雇佣人工则意味着，每打捆一亩秸秆，农业生产主体将额外支付约50 元成本。荆门市的“秸秆离田”，在实践中将使农民面对履行环境义务的超额经济负担与及时耕作农作物的生存供给两难选择。

【注释】

[1]截至2018 年10 月,根据各省人大常委会通过的有关各设区市、自治州地方立法权行使时间的决定,笔者自行统计得出该数据。

[2]该部分统计范围仅限于2015 年《立法法》修订后新增设的地方行政立法权行使主体,未包含此前已获授权的49 个地级行政区。

[3]上述统计数据由笔者查阅各省、自治区人大常委会的授权决定统计所得。

[4]有学者将此称为“开始权”,详见郑磊、贾圣真:《从“较大的市”到“设区的市”:地方立法主体的扩容与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016 年第4 期。

[5]截至目前,经笔者仍未能从政策文件、政府公报、新闻报道中查询到忻州及晋中两市得以行使地方立法权的具体时间。

[6]此处统计包括原有49 个地级行政区政府。

[7]该55 个地级行政区包括:漯河、驻马店、焦作、商丘、吉安、景德镇、萍乡、新余、菏泽、泉州、漳州、安庆、宜城、铜陵、湖州、盐城、宿迁、大庆、黑河、绥化、阜新、丹东、盘锦、朝阳、铁岭、黄石、张家界、河源、揭阳、汕尾、广安、眉山、自贡、泸州、德阳、遂宁、广元、安顺、铜仁、黔东南苗族侗族自治州、曲靖、宝鸡、延安、安康、汉中、商洛、酒泉、海东、果洛藏族自治州、梧州、北海、玉林、百色、贺州、中卫。

[8]因资料收集、“环境保护”事项概念本身内涵外延的不确定性、地级行政区行政立法中规制事项的交叉性造成此数据存在一定程度的变动性。而本书以最广义的环境保护事项类型范围作为统计基础,一方面考虑到地级行政区授权事项本身具有交叉性,全面统计是进一步界分环境保护事项的前提,另一方面作为一门交叉学科,环境法学界对于环境法律体系的涵盖范围仍存在争议,通过全面统计地级行政区环境行政立法的事项类型并对其予以汇总,将为下一步厘定环境法律体系范畴提供比较直观的现实素材。

[9]需要指出,在《立法法》授权的“环境保护”“城乡建设与管理”“历史文化保护”事项外,各地级行政区政府制定出台大量涉及行政立法行为的程序性规章,包括地方性法规草案制定程序、政府规章制定程序、规范性文件清理、规范性文件管理、重大行政决策程序等事项内容,截至2018 年10 月该类政府规章共计约120 件。

[10]该分类方法参考了徐祥明老师《中国环境法全书》的环境立法编排方式。

[11]该交叉事项统计数据排除执行性立法中地级行政区环境行政立法为执行同级人大立法,就同一环境保护事项作出规定的情形。

[12]周振鹤:《体国经野之道——中国行政区划沿革》,上海书店出版社2009 年版,第82 页。

[13]截至目前从各地级行政区立法状况而言,4 个不设区市中嘉峪关与中山已制定出台政府环境规章,而289 个设区的市已有100 个行使环境行政立法权。而30 个自治州仅黔西南布依族苗族自治州已制定出台地级行政区政府环境规章。

[14]华伟:《地级行政建制的演变与改革构想》,《战略与管理》1998 年第3 期。

[15]由于搜寻范围所限仍有部分省会市2016 年环保部门决算信息未能在互联网上获取。

[16]布瑞克农业数据:《中国小麦种植成本收益分析》,中国乡村发现网,2015 年5 月9 日。

[17]《中华人民共和国2017 年国民经济和社会发展统计公报》,国家统计局官网,2018 年2 月28 日。