地级行政区环境行政立法研究：创新需符合环境保护原则

1.视角创新

地方立法权下放后，地级行政区政府作为新增设的行政立法权行使主体，基于《立法法》授权得以针对“环境保护”事项进行立法。本书从地级行政区环境立法文本出发，试图证明无论从地级行政区立法需求、立法数量或增长趋势而言，地级行政区环境行政立法已成为我国法律体系不容忽视的组成部分。虽然当前学界对地级行政区环境行政立法已有不少研究成果，但不论从地级行政区政府行政立法权的行使正当性，还是从环境行政立法本身所具有的实效性，均有必要以系统性视角进行综合考察。

2.理论创新

本书在系统分析地级行政区环境行政立法现有问题的基础上，认为立法目的与手段之间的比例失衡是众多问题表征的结构性根源。因而本书试图以比例原则重构地级行政区环境行政立法的理性正当，并结合地级行政区环境行政立法的特殊性予以阐释，具体而言主要包括以下几方面。

（1）立法目的相融对妥当性原则的延展

地级行政区环境行政立法妥当性考量，纵向上要求地级行政区环境行政立法目的之定位应从法律体系出发；横向上因环境系统的特殊性，地级行政区政府应持生态整体观，其执行性、自主性、创新性立法所预设之目的，应与行政区划内外的相关环境保护立法作系统性考察，在其理性范围内合理避免因目的冲突所导致的环境利益增进困境。

（2）环境中介的独立价值使得必要性考察呈阶段性

地级行政区环境行政立法规制手段的选用，因环境法律关系“人—环境—人”中环境要素的中介性，使得在环境公共利益的增进认定及最少侵害性的判断认定，存在“规制对象行为—独立价值环境—主观性个人权益增损”的考量过程，因此地级行政区环境行政立法规制手段的必要性衡量，环境介质的独立价值必须被予以关注。具体而言，必要性考察中“相同有效性”，即指手段能够同样有效地增进环境公共利益；“最小侵害性”，则既包括环境规制手段对直接相对人自由与权利侵害的最小性，亦包括受规制手段影响的环境中介因其生态整体性对不特定多数人的最小侵害可能。

（3）整体视角下不同群体间环境利益分配均衡的补充性衡量

一般性行政立法中由于规范事项影响群体范围的固定性、受益负担主体的明确性、公益增进程度的较易预测性，使得以均衡性原则对行政立法规制手段所损害利益与规制手段所欲实现目的衡量，仅在该行政立法所涉及的利益负担主体范围内，便能够对“目的”与“损害”是否均衡作出判断。然而这种单一均衡性适用视角，无法有效应用于地级行政区环境行政立法。地级行政区环境行政立法中，应对纵向地级行政区划内及横向地级行政区划间，有关环境保护各事项环境行政立法的环境利益与负担进行整体衡量。

3.地级行政区政府“环境保护”立法权限界定

（1）体系化解释下“环境保护”事项的范畴

为解决“广义”或“狭义”解释下“环境保护”与“城乡建设与管理”“历史文化保护”事项范畴的交叉重叠，本书认为一般而言“环境保护”事项内容应作狭义理解，即将其等同于狭义的环境法范畴。但依据上位法明确授权而进行的执行性立法例外，除执行性立法外，地级行政区的自主性、先行性环境行政立法在“环境保护”事项领域内仅能够对大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境因素，出于保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用自然资源，防止环境污染和其他公害的需求，进行立法。而当城乡规划、基础设施建设、市政管理涉及广义环境法范畴的事项类型时，可将其比照“城乡建设与管理”授权的事项内容进行立法，超出事项类型仍只能在上位法明确的授权情形下制定执行性立法。同样，可将物质产品的历史文化保护作为“环境保护”授权事项内容之一，而精神产品的历史文化保护应在“历史文化保护”事项范畴内具体考量。

（2）地级行政区政府与地级行政区人大间环境保护事项立法权限界分

地级行政区环境行政立法的权限判定应严格遵循以下逻辑考量顺序：执行性立法（先定型），地级行政区环境行政立法优先以执行性立法为主，当上位法预先明确时，则依照上位法的规定由地级行政区人大或政府制定相应级别的法律规范，当上位法未预先明确采用何种立法形式时，则参照自主性及先行性立法（自判型）。从目前有关立法权限的规范现状来看，地级行政区政府的自主性、先行性立法以及大部分执行性立法，与地级行政区人大间的立法权限界分均属于自判型，而该类型可进一步区分为：事项性质类、立法依据类。事项性质类，对于执行性、自主性及先行性地级行政区环境行政立法，从立法权限界分的正面标准而言，地级行政区环境行政立法的事项仅局限于本行政区划内的“环境保护行政管理”事项，而“授权立法不可超越”的反面标准则为“环境保护”行政管理事项中地级行政区人大的法律保留领域，其中涉及减损公民、法人、其他组织权利或增加义务，对国家机关环境保护行为外部监管等均不得制定地级行政区环境行政立法；立法依据类，对自主性及先行性地级行政区环境行政立法而言，由于依照《立法法》规定政府规章必须以法律、法规为依据，则上位法尚未涉及的“环境保护”事项应为地级行政区人大立法的范畴，即地级行政区环境行政立法仅相对于地级行政区人大立法具有先行性，仅当上位法已对“环境保护”事项作出规定且制定地级行政区法规“条件尚未成熟的，因行政管理迫切需要”，方可先行制定地级行政区政府环境规章。

4.地级行政区环境行政立法目的手段合比性评估指标体系

本书通过对比例原则具体适用的探讨，为地级行政区环境行政立法目的手段间理性关联的达成提供基础性适用规则，但由于我国尚未建立违宪司法审查机制，如仅停留在此止步不前，该适用规则将仅作为一种事先预防性措施，仍无法促成地级行政区环境行政立法权的正当启动。因此，从更为有效的个案衡量视角出发，本书尝试将该适用规则进一步转化为可操作性实践工具，并初步提出地级行政区环境行政立法目的手段合比性评估指标体系。该指标体系的提出亦为后续研究提供新的方向与可能。

【注释】

[1][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第10 页。

[2][比]马克·范·胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008 年版,第121 页。

[3][德]罗伯特·阿列克西:《法概念与法效力》,王鹏翔译,商务印书馆2015 年版,第26 页。

[4][英]伊丽莎白·费雪:《风险规制与行政宪政主义》,沈岿译,法律出版社2012 年版,序第3 页。

[5]肖爱、唐江河:《“两型社会”建设中的地方环境立法转型——以湖南省地方环境立法为例》,《吉首大学学报(社会科学版)》2012 年第3 期。

[6]张建红:《环渤海地区环境保护立法一体化问题研究》,山东大学硕士论文2012 年。

[7]孟涛:《长三角地区环境保护立法协调问题研究》,《社会科学辑刊》2008 年第4 期。

[8]杨治坤:《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》,《广东社会科学》2017 年第6 期。

[9]肖爱、李峻:《协同法治:区域环境治理的法理依归》,《吉首大学学报(社会科学版)》2014 年第3 期。

[10]孟涛:《长三角地区环境保护立法协调问题研究》,《社会科学辑刊》2008 年第4 期。

[11]陈海嵩、梁金龙:《湿地保护地方立法若干重点问题探析》,《地方立法研究》2017 年第4 期。

[12]耿保江:《我国核安全地方立法:沿革、特点及走向》,《广东行政学院学报》2015 年第1 期。

[13]赵明霞:《关于农村环境保护地方立法的思考》,《南方农村》2013 年第6 期。

[14]吕忠梅:《地方立法中专家角色初探》,《中国地质大学学报(社会科学版)》2009 年第9 期。

[15]范剑虹:《欧盟与德国的比例原则——内涵、渊源、适用与在中国的发展》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2005 年第6期。

[16]郑春燕:《必要性原则内涵之重构》,《政法论坛》2004 年第6 期。

[17]刘权:《目的正当性与比例原则的重构》,《中国法学》2014 年第4 期。

[18]姜昕:《论比例原则的正当性基础》,《法学杂志》2008 第4 期。

[19]王书成:《论比例原则中的利益衡量》,《甘肃政法学院学报》2008 年第3 期。

[20]Nicholas Emiliou,Principles of Proportionality in European Law:　A Comparative Study,London:Kluwer Academic Publishers,1996.

[21]E.　Thomas Sullivan,Richard S.　Frase,Proportionality Principles in American Law,　Oxford:Oxford University Press,2009.

[22]David M.　Beatty,The Ultimate Rule of Law,Oxford:Oxford University Press,2004.

[23]Dteter Grimm,“Proportionality in Canadian and German Constitutional Jurisprudence”,University of Toronto Law Journal(2,2007),pp.385-386.

[24]Brian F,“Fitzgerald.　Proportionality and Australian Constitutionalism”,University of Tasmania Law Review(12,1993),pp.263-322.

[25]Andrew B.　Serwin,“Privacy 3.0——The Principle of Proportionality”,University of Michigan Journal of Law Reform,　(4,2009),pp.869-930.

[26]Venus Ghareh Baghi、T.　R.　Maruthi,“The Principle of Proportionality in International Criminal Law”,Acta Universitatis Danubius Juridica(3,2011),pp.5-16.

[27]Juan Cianciardo,　“The Principle of Proportionality:　The Challenges of Human Rights”,　Journal of Civil Law Studies(3,2010),pp.177-186.

[28]张惠平:《比例原则与权力之治》,《华东理工大学学报(社会科学版)》2007 年第1 期。

[29]门中敬:《比例原则的宪法地位与规范依据——以宪法意义上的宽容理念为分析视角》,《法学论坛》2014 年第29 期。

[30]许玉镇:《比例原则的法理研究》,中国社会科学出版社2009 年版,第52、53 页。

[31]许玉镇:《比例原则的法理研究》,中国社会科学出版社2009 年版,第52、53 页。

[32]刘权:《目的正当性与比例原则的重构》,《中国法学》2014 年第4 期。

[33]范剑虹:《欧盟与德国的比例原则——内涵、渊源、适用与在中国的发展》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2005 年第6期。

[34]陈新民:《德国公法学基础理论(下册)》,山东人民出版社2001 年版,第369 页。

[35][美]　E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004 年版,第501 页。

[36]雷磊:《法律概念是重要的吗》,《法学研究》2017 年第4 期。

[37]吴先伍:《从“自然”到“环境”——人与自然关系的反思》,《自然辩证法研究》2006 年9 期。

[38]Arthur Zucker.　Introduction of the Philosophy of Science,Prentice Hall,1996,p.16.　转引自张博:《论近代科学范式形成的自然哲学基础》,哈尔滨工业大学2008 年,第9 页。

[39]张彭松:《从自然观念的变迁看环境伦理与生态伦理的差异》,《自然辩证法研究》2012 年第8 期。

[40]Roger S.　Gottlieb.　The Sacred Earth:　Religion,Nation,Evironment,New York and London:　Routledge,1996,p.48.

[41]Tony Bennett,New KeyWords:A Revised Vocabulary of Culture Society,Oxford:　Blackwell Publishing,2005,p.106.

[42]陈英旭:《环境学》,环境科学出版社2003 年版,第24 页。

[43]雷磊:《法律概念是重要的吗》,《法学研究》2017 年第4 期。

[44]彭利元、肖跃田:《经典“语义三角”辩证》,《外语学刊》2009 年第4 期。

[45]雷磊:《法律概念是重要的吗》,《法学研究》2017 年第4 期。

[46]日本学者平冈久认为日本国宪法第41 条明确国会为国家唯一的立法机关,而第73 条仅为“允许内阁或者广泛行政权立法的规定”。参见[日]平冈久《行政立法与行政基准》,宇芳译,中国政法大学出版社2014 年版,第27 页。

[47][法]古斯塔夫·佩泽尔:《法国行政法》,廖坤明、周洁译,国家行政学院出版社2002 年版,第78～80 页。

[48]翁岳生:《行政法》,中国法制出版社2009 年版,第484 页。

[49]翁岳生:《行政法》,中国法制出版社2009 年版,第484 页。

[50]参见曾祥华《行政立法的正当性研究》,中国人民公安大学出版社2007 年版。

[51]众多学者均持此观点,即行政立法仅为行政机关制定行政法规范的行为。参见:方世荣《行政法与行政诉讼法学》,中国政法大学出版社2010 年版,第137 页；马怀德:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2015 年版,第148 页。

[52][日]平冈久:《行政立法与行政基准》,宇芳译,中国政法大学出版社2014 年版,第9 页。

[53]罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社2006 年版,第143 页。

[54]金国坤:《行政法论》,经济管理出版社2002 年版,第40 页。

[55]周振鹤:《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》,《复旦学报(社会科学版)》2001 年第3 期。

[56]周振鹤:《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》,《复旦学报(社会科学版)》2001 年第3 期。

[57]吴浙:《论行政区的分类》,《人文地理》1992 年第2 期。

[58]郑度:《地理区划与规划词典》,中国水利水电出版社2012 年版,第111 页。