结合上述分析，本书所指“行政立法”为行政机关依照法定权限制定的具有普遍约束力的非针对具体事项的“行政命令”。从目前查阅的资料可知，有关行政立法概念的界定明显存在静动态视角的区分。......
2023-08-03
地级行政区环境行政立法研究：基于比例原则的视角
【摘要】：结合上述分析，本书所指“行政立法”为行政机关依照法定权限制定的具有普遍约束力的非针对具体事项的“行政命令”。从目前查阅的资料可知，有关行政立法概念的界定明显存在静动态视角的区分。
作为立法权与行政权相互交融的产物，行政立法这一立法形式于二次世界大战后为大多数国家所采用。目前世界各国宪法对于行政立法主要持以下几种态度：承认立法机关授权下可以制定行政立法，如日本[46]、中国；承认不以法律授权为前提的行政立法，如法国宪法第三十七条明确法国政府可在宪法第三十四条规定的法律事项范围外自主进行行政立法。[47]在国家的权力配置中将立法机关行使的立法权“委任”于特定行政主体，必须严格遵循宪法的规定。
依据宪法规定，目前我国立法体系可以概括为“一元、两级、多层次”，在此框架下能够行使行政立法权的主体依照行政层级可以分为两个层面。（1）中央层面，根据我国宪法第八十九条，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，执行行政法规，发布决定和命令，拥有行政立法——行政法规的制定权及改变撤销权。同时，依据宪法第九十条，国务院各部、委员会能够根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内制定部门规章。（2）地方层面上，根据我国宪法第一百零七条的规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，发布决定和命令，县级以上地方各级人民政府具备在法律规定的范围内依照法定程序制定政府规章的授权资格。2015 年新修订的《立法法》则在宪法基础上对于地方行政立法权予以系统构建。（1）明确了地方行政立法权的授权行使主体，第八十二条第一款规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方行政立法权行使主体实现由“较大的市”向“设区的市”的模式转变。（2）对地方行政立法权的行使界限进行了规定，《立法法》第三款规定：设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。可见，依照宪法、《立法法》等相关法律的规定，国务院、国务院各部委、省级行政区政府、地级行政区政府均可在授权范围内就环境保护事项进行立法。
2.环境行政立法的内容范畴
与行政立法的概念相关，我国行政法学经常使用“行政命令”表示行政机关制定的抽象规范（规则）及行为制定。但是由具体分析可知，“行政命令”与“行政立法”内涵并不完全相同。对于“行政命令”的解释存在静态与动态两个不同纬度。首先，静态意义主要指具有法律效力的文本本身，该维度下因制定主体的认识差异又可细分为：（1）将“行政命令”视为“由行政机关所订立的抽象规定”[48]；（2）通过文本内容判断，认为凡以行政作为对象的，不论是否由行政机关发布均属“行政命令”。其次，从动态的过程出发视“行政命令”为行政行为的一种，将该行政行为进一步划分为具体与抽象两类：（1）具体类，有属抽象规范性规定者，视为行政规章，亦有就个别具体事项表示处理意见者，视为单纯行政命令；（2）抽象类，如翁岳生认为“行政命令”仅指“事先作抽象规定的行政行为”。[49]
由此可见，“行政命令”概念中制定主体、范围限度等均尚存疑问，将其与“行政立法”比对可知，学界目前虽以“行政立法”制定主体的不同将其区分为广义、狭义两类，[50]但通说对“行政立法”仅作狭义理解，[51]且“行政命令”往往用于表示一种具体指令，使用中容易造成混淆。因此本书选用“行政立法”作为核心概念进行论述，从而避免有关争议影响。结合上述分析，本书所指“行政立法”为行政机关依照法定权限制定的具有普遍约束力的非针对具体事项的“行政命令”。
然而这种初步界定仍面临静态与动态二分的疑惑。从目前查阅的资料可知，有关行政立法概念的界定明显存在静动态视角的区分。如日本学者平冈久教授认为，行政立法是指行政主体或行政机关制定的可以成为裁判基准的规范。[52]我国学者罗豪才先生则指出，行政立法为国家行政机关制定行政法规和行政规章的活动。[53]对此笔者认为动态意义上的行政立法从行政行为的角度出发，有可能将研究重点过于集中在行政立法行为本身；而静态意义的行政立法能够补充强调授权界限及行政立法文本，与行政立法的形式理性正当密切相关。由于行政权基于国家公权力本就具有单方优越地位，其授权立法行为必须严格管控，因此静态与动态意义上行政立法的区分亦仅为研究重点的侧重不同，而非相互冲突否认的关系。综上而言，本书探讨的环境行政立法将涵盖静动态双重意义，环境行政立法研究范畴为拥有立法权限的行政机关，从事制定环境行政管理规范的活动及制定的抽象性规范。
3.环境行政立法的效力范围
行政机关可以基于执行法律或履行行政管理职责的需要，制定包括组织机构设置与活动规则、依法履行行政职责、裁量权限行使等一般性抽象“行政规则”。然而此部分“行政规则”如果缺乏法律的明确授权，则仅能在行政机关内部发生效力，而无法具有与“法规命令”相同的对外直接法律拘束力（见表0-1）。
表0-1 抽象性行政规范对象效力分类表
虽然我国行政法学研究中依据效力作用对象是否局限于行政主体内部，将行政行为区分为内部行政行为和外部行政行为，[54]但该种划分方法适用于整体行政行为，与对行政行为所作的抽象及具体区分处于同一位阶（见图0-5），而并非依照效力对象不同对行政立法的进一步区分。从我国相关法律规定情况来看，仅从制定主体上将抽象行政行为区分为：拥有行政立法权限的行政机关（国务院及省、自治区、直辖市和设区的市人民政府）制定行政法规与规章，没有行政立法权限的行政机关制定规范性文件，此种划分并非依据适用对象。同时，这一状况在立法指导思想上亦得到反映，1980 年国务院在第五届全国人民代表大会第三次会议所作的政府工作报告中明确提出，要用行政立法来明确规定各个行政机构和各机构内各单位各个人职责范围，制定岗位工作细则、划分职权范围与职权行使原则。而此种针对行政机关主体的规范内容明显属于行政机关的内部事务。
图0-5 我国行政行为分类示意图
由于我国地级行政区行政立法并未依据抽象性行政规范效力对象、规定内容的不同对其作出“法规命令”与“行政规则”的划分，实践中拥有立法权限的行政机关按照《立法法》等相关法律规定程序制定的所涉内容极为宽泛的抽象规范均属于行政立法的范畴。因而，本书所称的环境行政立法即拥有立法权限的国家行政机关，在环境保护事项范围内依照法定程序制定颁发的，有关行政机关内部事务及外部事务的抽象性规范及规范制定活动。
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