地方立法权扩容后，在理论及实践双重意义上地级行政区环境行政立法已成为我国立法体系及法律体系的重要组成部分，并被地级行政区政府视为履行环境保护职责的重要可行性手段，呈现出远超其他两类授权事项的立法高潮。再次，从地级行政区环境行政立法的结果来看，经由法定程序制定的有关环境保护事项的政府规章方能称为环境行政立法，其他规范性文件则非环境行政立法的范畴。......
2023-08-03
地级行政区环境行政立法研究成果总结
【摘要】：[33]3.行政立法权性质研究在地级行政区环境行政立法大规模无序膨胀的现状下，探讨环境行政立法权的性质关系到行政权行使边界、立法权限配置、立法权与行政权关系等众多问题。与行政立法权性质的认识密切相关的是行政立法权的分类问题。行政手段妥当性之达成必然以目的正当为前提，然而与传统行政不同，行政立法权行使中行政机关享有范围宽泛的“立法余地”，立法目的正当性难以经由法律授权预先证明。
1.比例原则适用位阶
在我国，比例原则的适用位阶引发了众多学者争论，目前主流观点将比例原则视为宪法层面的重要原则。如，张慧平（2007）认为鉴于资源的有限性、国家权力运作的效率以及对公民权利的保护，比例原则应作为宪法层面的重要原则。[28]门中敬（2014）指出虽然尚未有哪一个国家的宪法对“比例原则”作出明文规定，但学理上普遍认为该原则已被不少国家或地区的宪法所肯定。[29]但也有学者提出相反意见，如许玉镇（2009）提出比例原则的宪法扩张会使得比例原则逐渐失去其特殊的释义学结构，当将比例原则作为违宪审查的标准时，由于这一标准本身难以被客观衡量，将导致比例原则从一个实质性的违宪审查工具转变为一个形式性的授权工具。[30]
目前各国的司法实践均将比例原则作为宪法原则加以适用，并在此基础上发展出一整套违宪审查应用标准，如美国的合理审查、中度审查与严格审查标准；德国的明显性审查、可支持性审查、强烈内容审查标准。
2.比例原则内容结构研究
目前关于比例原则的内容结构学界有二分法、三分法、四分法的不同认识。
通说认为比例原则由“三阶”理论内涵构成，即妥当性、必要性、均衡性。
两分法将比例原则分为目的性（及必要性）审查与比例性审查。目的性审查即对立法者的“立法目的”进行审查，比例性审查主要判定法律所追求的目的和人民因此受到的权利损失能否合乎比例，亦即将法律目的与人权价值进行衡量。由于认为结构上只要对手段进行必要性审查，妥当性原则即将自然地被纳入，因而将妥当性作为必要性的当前前提予以省略（许玉镇，2009）。[31]
四分法从比例原则的产生背景出发，强调国家权力行使者行为之目的正当，认为将目的正当性纳入比例原则，不仅有助于实现实质正义，充分保障人权，且能够促进民主反思、改善民主质量（刘权，2014）。[32]而范剑虹（2000）则提出四阶比例原则的理论内涵由符合宪法、有效性、必要性、狭义的比例原则构成。[33]
3.行政立法权性质研究
在地级行政区环境行政立法大规模无序膨胀的现状下，探讨环境行政立法权的性质关系到行政权行使边界、立法权限配置、立法权与行政权关系等众多问题。长期以来学界对行政立法权的性质存在不同认识，一种观点认为行政立法权属于行政权，如王磊《对行政立法权的宪法学思考》（载于《中外法学》，1998）；另一种观点认为行政立法权为附属立法权，如郭道晖《论国家立法权》（载于《中外法学》，1994）；部分学者则认为行政机关分享部分立法权，如李刚《试论行政机关立法权的若干问题》［载于《南昌大学学报（社会科学版）》，1998］；还有部分学者认为行政立法权是代履行立法权，如龚祥瑞《比较宪法与行政法》（1998）。
与行政立法权性质的认识密切相关的是行政立法权的分类问题。部分学者依据授权法不同将行政立法分为职权性与授权性两类：由宪法规定的即为职权立法，而法律授权的则为授权立法。持此观点的如王欢《分权原则的确立与嬗变——以立法权与行政权的关系为分析视角》（载于《人大研究》，2007），周汉华《行政立法与当代行政法——中国行政法的发展方向》（载于《法学研究》，1997），陈章干《关于明确行政立法权限范围的思考》（载于《中国行政管理》，1999）等。部分学者则认为行政立法仅包括授权性立法一种。如曾祥华《论行政立法权来源的正当性》（载于《学习与探索》，2005），吴偕林《我国行政立法权的关照与反思》（载于《行政法学研究》，1995），刘莘《依法行政与行政立法》（载于《中国法学》，2000）等。
4.本书观点
现代立法正当性达成所依赖的代议制民主政治过程面临严重挑战，表意机会的垄断往往使得弱势群体的利益被不当忽视，立法形式正当的过程性瑕疵呼唤实质正当的最终检验，以法律对某些人赋予权利而对另一些人规定义务，显然必须遵循最基本的自然法原则。以理性平衡为基础内涵的比例原则，强调通过目的和手段的理性合比体现立法权的行使正当。在此意义上本书认为比例原则应属于宪法层面的原则，对所有国家权力的行使均具有约束功能。
行政手段妥当性之达成必然以目的正当为前提，然而与传统行政不同，行政立法权行使中行政机关享有范围宽泛的“立法余地”，立法目的正当性难以经由法律授权预先证明。显然如果仅考察手段是否能够促成目的实现，就会因现代立法者所采取措施多多少少会促成目的的实现，[34]使得妥当性审查对于地级行政区环境行政立法仅具有形式意义。其实从妥当性原则理论本身出发，要求国家行为启动必须符合其所追求的目的或者所欲实现的目标，即涵盖手段适当性与目的正当性的双重考量，因此不论是手段实效所最终验证之目的实质正当或立法目的的形式正当，均应在行政立法中着重关注。基于此，本书认为比例原则仍应遵循传统的“三阶”理论模式，但在妥当性原则中应对目的正当性予以强调。
认为行政立法权为行政机关的固有职权，反映出一种从实然现状即推出应然正当的错误研究进路，该种研究思路下探讨行政立法权性质，忽略了我国权力格局的基本事实——立法权是人民代议制机关创制法律的权力，只有人民自己可以对自身的权力与义务作出限定。行政机关经授权得以行使的立法权显然不属于行政权，且行政机关亦不能分享立法权，立法权并非行政机关的当然职权，这是立法权与行政权区分的必然前提。针对此问题本书将在后续章节予以详细探讨。
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