财政事权和支出责任划分：改革方向与路径

2023-07-31 理论教育版权反馈

【摘要】：按受益范围来划分政府间事权和支出责任的难点在于地方政府责任范围与地方公共服务的受益范围经常不一致，即地方提供的公共产品所带来的收益时常出现辖区间外溢。三是财政职能分工。首先，收入分配的职能主要由中央政府履行。国内学者也对事权和支出责任划分的标准进行了研究。

政府间事权和支出责任划分所要解决的核心问题是如何在各层级政府间形成最优分权模式，形成激励相容机制，既能各尽其力，又能形成全国合力。在这个问题上公共经济学已经展开了诸多有价值的研究，形成了马斯格雷夫最佳社会结构模型中的分权原理；斯蒂格勒在解析地方政府存在合理性的基础上提出的最优分权模式；奥茨从经济效率角度强调公共服务责任下放优势的分权原理；运用布坎南“俱乐部”理论探讨地方政府管辖范围的分权原理；上级政府有可能错误认识下级政府的社会偏好而形成的特里西“偏好误识”理论；以选民跨区域自由流动为主要特征的蒂波特“以足投票”理论等。第二代财政分权理论则以更深远的视角认为，中国经济绩效的重要解释变量是中央向地方分权形成了激励相容机制^[1]。

综合上述财政分权理论，政府间事权与支出责任的划分应主要考虑以下标准和原则：

一是受益范围。受益范围限于某一特定辖区的公共产品，属于地方性公共产品和地方事权；受益范围是跨辖区但不足以覆盖全国的公共产品，属于区域性公共产品和区域共同事权或中央与地方共同事权；受益范围是全国的，属于全国公共产品和中央事权。根据受益范围原则和成本与受益对称原则，公共产品应由能使这一产品在成本与效益内部化的最小地理范围的辖区来提供。按受益范围来划分政府间事权和支出责任的难点在于地方政府责任范围与地方公共服务的受益范围经常不一致，即地方提供的公共产品所带来的收益时常出现辖区间外溢。在这种情况下，公共产品的成本分担应主要遵循以下原则：第一，各自按受益的多少来分担成本；第二，将此类公共产品的支出责任划分给涵盖全部受益区域的更高一级政府；第三，由更高层级政府进行协调，促成有关各方达成都可以接受的成本分担及受益分享协议，实现合作共赢；第四，必要时由高层级政府通过提供专项补助的方式使外溢内部化。

二是规模经济效应。有些公共产品的规模经济涉及一个较小的辖区范围，应当属于地方性公共产品，如城市供水、排水系统等；但对于重大水利枢纽工程或省际高速公路、铁路而言，由于其规模经济辐射范围大，属于具有跨区域或全国性规模经济效应的公共产品，由中央政府融资兴建将会节约融资成本和管理成本。

三是财政职能分工。首先，收入分配的职能主要由中央政府履行。一般而言，地区竞争使得地方政府难以实施收入再分配政策，只能由中央政府在全国范围内行使职能。其次，资源配置职能一般由中央、地方共同承担。除了国防、外交、法律体系、大规模交通基础设施等应由中央政府提供外，具有区域性受益特征的基础设施、基本公共服务、文化与传播媒介、社会管理等绝大多数与民生更为密切的资源配置，由管辖范围相对较小的地方政府实现。最后，稳定增长的职能主要由中央政府履行。

国内学者也对事权和支出责任划分的标准进行了研究。楼继伟（2013）指出，理顺政府间财政关系应该遵循三个原则：外部性原则、信息处理复杂性原则和激励相容原则。基本要求是外部性越大的财政事权，应由中央政府来承担相应的支出责任；信息处理复杂程度越高的财政事权，应由地方政府来承担相应的支出责任；兼具外部性和信息复杂特性的财政事权，应在激励相容机制的引导下，由中央与地方政府来共同分担支出责任。需要进一步明确的是，财政事权按照构成要素可划分为决策权、执行权、监督权等，同一事权可将不同要素划归同一级政府，也可划归不同层级政府或者政府、市场和社会等不同主体（PPP）。在事权决策主体划分的基础上，信息处理复杂性原则宜适用于确认事权的执行主体。

财政事权和支出责任划分：改革方向与路径

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