然而，ENP处于一个不同扩大的背景下，使用“扩大”的方法会造成它自身的困难和紧张。首先，“扩大”方法向ENP国家发出了矛盾的信号：如果像欧盟所声称的那样，ENP与欧盟成员资格的问题是区别开的，那么为什么要使用入盟前战略那样的方法？因此，“扩大”方法论的使用给欧盟与ENP国家关系的长期目标增加了不确定性，也没能充分地解释双方短期目标的选择。虽然这种状况可能会改变，但还没有提出在ENP国家之间建立机构联系的建议。......
2023-07-30
欧盟扩大近邻政策：乌克兰与周边关系深化
【摘要】：在欧盟决策者看来，乌克兰倒向俄罗斯不符合欧盟的长期利益。时任总统库奇马宣称，除非这种特殊地位将开启乌克兰加入欧盟的前景，否则毫无意义。当时乌克兰议会里负责欧洲一体化事务的委员会主席鲍里斯·塔拉斯乌科把这个提议解读为是欧盟试图避免对乌克兰的入盟请求作出明确答复的一种方式。尽管如此，乌克兰总统库奇马仍然寻求在欧盟和俄罗斯之间的暧昧平衡。
ENP的起源同“乌克兰问题”有直接关系。欧盟很早就认识到，2004年的扩大将使它面临东部边界安全和管理上的问题，同时也使白俄罗斯、摩尔多瓦、乌克兰处于一种孤单和脆弱的位置：它们不仅成为越来越少的非欧盟成员国，而且在地缘政治上和文化上夹在扩大的欧盟和开始复兴的俄罗斯之间。2002年4月，英国提议给这几个国家一种“特殊地位”，并得到了德国、北欧国家和即将入盟的中东欧国家的支持。欧盟试图在不提供入盟前景的前提下，促使这几个国家向欧盟靠拢，摆脱俄罗斯的影响。实际上，这个建议在很大程度上就是针对乌克兰的。欧盟认为白俄罗斯是专权国家，而白俄罗斯的卢卡申科总统不但抵制来自西方的诱惑，也抵御来自西方的许诺，倾向于同俄罗斯建立某种形式的联合体。就摩尔多瓦而言，PCA在该国的执行松散无力，它并没有太大的意愿与欧盟发展密切关系。然而乌克兰是另一种情况，它的战略位置重要，是一个有潜力的大国，也有意融入欧洲。在西方看来，乌克兰在这3个前苏联加盟共和国中最重要，虽然它比起另外两国来说问题也更多，但其对于欧洲安全和繁荣来说也更重要。
对于欧盟来说，把乌克兰的问题置于一个更广泛的多边背景下至少有两个好处：首先，重构与乌克兰的关系框架有助于缓解由于其入盟请求而导致双方紧张的关系。在目前所有的欧盟东部邻国里，入盟前景的问题在乌克兰表现得最突出。其次，如果这个政策框架设计恰当，不但能加强欧盟与乌克兰的关系，还能减少乃至消除乌克兰与俄罗斯发展紧密关系的动力。在欧盟决策者看来，乌克兰倒向俄罗斯不符合欧盟的长期利益。因此，认为解决“乌克兰问题”是ENP倡议的主要出发点是有道理的。
从一开始，乌克兰就对ENP持审慎的态度。当英国和丹麦的外交部长在2002年4月提议给予乌克兰、摩尔多瓦和白俄罗斯等国一种“特殊的邻国地位”时，乌克兰的反应并不积极。时任总统库奇马宣称，除非这种特殊地位将开启乌克兰加入欧盟的前景，否则毫无意义。他抱怨“邻区”（neighbourhood）的概念模糊不清，认为欧盟没有承认乌克兰在改革上所做出的努力，没有满足它想获得“准成员资格”的期望。当时乌克兰议会里负责欧洲一体化事务的委员会主席鲍里斯·塔拉斯乌科把这个提议解读为是欧盟试图避免对乌克兰的入盟请求作出明确答复的一种方式。在ENP的奠基性文件《大欧洲—邻区：与我们东部和南部邻国关系的新框架》于2003年3月发布前一天，乌克兰外交发言人还表态说不满足于成为一个特殊的欧盟邻国的地位。不管怎样，之后不久在布鲁塞尔举行的乌克兰与欧盟委员会第六次会议上，率团与会的乌克兰总理尤努克维奇还是接受了“大欧洲”计划，因为贸易自由化、投资和更自由的人员流动会给乌克兰带来许多好处。尽管如此，乌克兰总统库奇马仍然寻求在欧盟和俄罗斯之间的暧昧平衡。2003年年初，在乌克兰与欧盟的关系开始改善的背景下，库奇马总统提出建立包括俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦在内的共同经济空间的构想。
同年8月，乌克兰总统库奇马要求内阁负责起草一份关于在欧盟和乌克兰之间建立一个自由贸易区的行动计划，并通过一份将于10月召开的欧盟—乌克兰峰会上提交的“联系协议”（Association Agreement）。乌克兰政府对“联系协议”有具体的构想，即要求欧盟向其提供类似于入盟候选国所签署的“欧洲协议”（European Agreement）。[7]而在9月，当独联体峰会在雅尔塔召开的时候，库奇马提议建立包括俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦在内的共同经济空间的构想被独联体正式采纳。可以看出，在这个阶段乌克兰一方面寻求与欧盟建立“联系协议”，一方面却提出一个与“联系协议”不兼容的构想。2003年10月初，第六届欧盟—乌克兰峰会在雅尔塔举行。从表面上看，双方在双边关系的发展方向上似乎取得了一定程度的一致：库奇马总统承认乌克兰还没有做好加入欧盟的准备，应付出更多的努力来达到欧盟的标准；[8]而欧盟领导人也告诉库奇马，从长期来看成员资格对乌克兰来说并非完全不可能，乌克兰与俄罗斯发展更紧密关系不一定就与它和欧盟的紧密联系不相容。2004年头几个月欧盟着手准备正式接纳10个新成员国，同时完成制定ENP的最后工作。2004年1月，欧盟—乌克兰的ENP行动计划谈判开始，到9月谈判结束。在ENP行动计划的谈判进程中，乌克兰面临着接受或拒绝欧盟建议的文本的选择，因为欧盟建议的文本与现有政策安排相比没有多少增加值，欧盟只接受了乌克兰提出的一些次要建议。2004年6月，乌克兰威胁说要拒绝ENP行动计划，除非行动计划写入欧盟要与乌克兰发展更紧密关系的承诺，为将来乌克兰入盟敞开大门。在欧盟内部，乌克兰的立场得到波兰、匈牙利、英国和波罗的海国家的支持，而法国和比利时、荷兰、卢森堡不赞成欧盟进一步扩大的想法。当欧盟—乌克兰的ENP行动计划谈判正在进行之时，库奇马总统又回归到了他的多向量外交政策。2004年3月底，乌克兰同意把PCA的条款适用于即将加入欧盟的10个新成员国，但就在4月，乌克兰议会也批准了包括俄罗斯等独联体国家在内的共同经济空间计划。乌克兰最终决定接受欧盟建议的ENP行动计划是基于认识到欧盟不准备向它提供任何其他选择，同时也认识到与欧盟关系的非对称性是一个客观现实，即便之前的中东欧入盟国家也都必须接受这种非对称关系。
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