欧盟扩大与近邻政策的效用评估

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：2006年12月欧盟委员会发布《加强欧盟邻国政策》通讯，其重申了“邻区更好的经济发展和稳定以及更好的治理”是ENP实现既定目标的前提。在这份通讯中，欧盟委员会认为这项政策取得了良好开端，但建议采取进一步的行动以使它发挥全部效用。此外，欧盟授予乌克兰市场经济地位和签证制度上的便利。然而，由于其后欧盟认为乌克兰政治自由化进程中断，一度搁置了与乌克兰签署该协定的计划。

“扩大”作为一种使中东欧国家维持稳定以及更为民主和繁荣的政策工具被公认为是很有效的，甚至被认为是欧盟最为成功的外交政策工具。由于ENP的基本原理和方法在很大程度上借鉴了扩大政策，所以通过对这两种政策的比较来分析ENP是否达到以下目标：①避免在欧洲制造新的分界线；②在欧盟周边形成一个稳定、繁荣和有良好治理的国家圈子。

2006年12月欧盟委员会发布《加强欧盟邻国政策》通讯，其重申了“邻区更好的经济发展和稳定以及更好的治理”是ENP实现既定目标的前提。在这份通讯中，欧盟委员会认为这项政策取得了良好开端，但建议采取进一步的行动以使它发挥全部效用。^[1]不管怎样，欧盟承认需要改进这项政策，特别是考虑到如果欧盟不能支持邻国的改革努力，欧盟在安全方面将面临“过高的潜在代价”。欧盟委员会建议向ENP国家提供更多的帮助，比如更多地参与解决邻区的“冷冻冲突”，提供更多的援助资金，以及为ENP伙伴国的公民提供签证上的便利。此外，欧盟委员会试图区分“意愿的”ENP国家（比如乌克兰、摩洛哥、约旦等）和“犹豫的”ENP国家（比如白俄罗斯、叙利亚、利比亚等）。对于前一类，欧盟委员建议帮助它们的改革进程，使改革进程更快、更好和成本更低；对于后一类，欧盟应该想办法让它们对ENP有信心并提供更多的激励。ENP还不能有效地在“犹豫的”邻国发挥作用，它对“意愿的”邻国也显示出弱点。

目前还有一些ENP国家没有和欧盟签署行动计划，包括白俄罗斯、利比亚、叙利亚、阿尔及利亚等邻国，这些国家在欧盟看来还存在很大的问题，需要在人权、民主等领域做出进一步的改善才可能与欧盟展开合作。在那些已经与欧盟签署行动计划的ENP国家中，最近才与欧盟达成行动计划的也不进行评估，比如埃及（2007年3月），亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚（2006年11月）。这里主要对2005年批准行动计划的ENP伙伴国（以色列、约旦、摩尔多瓦、摩洛哥、巴勒斯坦、乌克兰和突尼斯）进行评估。评估的结果有喜有忧。一些ENP国家，比如乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦，在一定程度上也包括亚美尼亚，正在执行力度比较大的一揽子改革措施，尽管它们不是在所有领域都取得同样的进展。

最典型的例子是乌克兰，因为它具有重要的战略位置：处于欧盟和俄罗斯之间，位于黑海边上，它还作为从俄罗斯向欧洲出口天然气和石油的中转国，具有较大的国土面积（60.37万平方公里），人口约5 000万。欧盟—乌克兰的ENP行动计划要点之一是举行自由和公正的选举（2004年夏天的总统选举和2006年春天的立法选举），这些最终都实现了。其他一些重要的目标也达成了，比如维持新闻媒体自由；与欧盟一起就德涅斯特河沿岸地区的边界援助任务进行合作；双方签署了能源合作的谅解备忘录，使法规、标准和规范与欧盟趋同。此外，欧盟授予乌克兰市场经济地位和签证制度上的便利。但另一方面，乌克兰还亟需在行政和司法改革、反腐败、改善商业和投资环境等领域取得进步。^[2]乌克兰在执行ENP行动计划上还需要继续努力，比如批准新选举法，使政治体系能更好地发挥功能，避免总统和总理之间持续的内斗（比如现任总统尤先科和总理季莫申科之间就总统和总理的权限如何划分持续进行的激烈争吵，而两人在橙色革命期间是亲密战友）。如果乌克兰在执行ENP行动计划上表现良好，欧盟将于2008年开始与它谈判“加强协议”来代替当前的《伙伴关系与合作协议》。2011年12月19日，欧盟与乌克兰在基辅举行会议，双方正式宣布结束长达4年的联系国协定谈判，并表示将在未来几周内草签该协定的计划。至此，乌克兰成为第一个就新的联系国协定与欧盟完成谈判的东部邻国，该协定包括一个深入且全面的自由贸易区，反映了乌克兰向欧盟立法原则和标准（尤其是经济领域）的进一步靠近。然而，由于其后欧盟认为乌克兰政治自由化进程中断，一度搁置了与乌克兰签署该协定的计划。2013年11月，欧盟在立陶宛首都维尔纽斯举行欧盟东部伙伴关系峰会，欧盟原打算在此次峰会上与乌克兰正式签署联系国协定，但时任总统亚努科维奇领导的乌克兰突然决定暂停有关与欧盟签署联系国协定的准备工作。这一突然变化很出乎意料，引发了发生在乌克兰首都基辅的“亲欧盟示威”，并最终导致总统亚努科维奇被驱逐，使乌克兰分裂为亲欧盟的西部地区和亲俄罗斯的东部地区，还导致俄罗斯在政治和军事上的介入。这场危机表明，欧盟邻国政策（ENP）和东部伙伴关系（EaP）总体上是失败的，这些政策本想为“重新界定泛欧洲空间的区域认同”做出贡献，但却暴露出欧盟对俄罗斯一直以来有意保持传统影响力的地区缺乏地缘政治认识。^[3]至于其他东部邻国，它们的表现还不如乌克兰，因此欧盟可以在多大程度上通过ENP来避免与邻国之间形成新的分界线和维持稳定与繁荣仍有待观察。

南部的ENP伙伴国表现最好的无疑是摩洛哥和约旦。摩洛哥在1987年申请加入欧共体被拒绝后不再奢望成为欧盟成员国，但仍希望与欧盟建立更紧密的关系。^[4]摩洛哥在实施ENP行动计划上取得了很大的进展，特别是在经济和贸易领域，但在公民权利和政治改革上的进展则相对缓慢。尽管离成为一个西式民主国家的目标还很远，但摩洛哥也开始渐进地改变家庭法^[5]并改善人权；考虑到摩洛哥的改革不愿意过多涉及人权领域，它愿意在ENP的框架里参加政治对话和参与人权小组委员会本身就可以看作是一个重要成就。突尼斯在经济领域的改革也表现不错，在政治改革上则进展不大。约旦也以它的ENP行动计划为蓝本规划国家改革项目。以色列的表现很好，但它本身是一个特殊的例子，它的政治和经济制度更像欧洲国家而非其他南地中海国家。除此之外，南地中海沿岸的其他ENP国家都没有取得多少进展，它们都缺乏改革的意愿，特别是在民主和人权这两个作为善政国家特性的领域。欧盟为了维护地区稳定和避免在民主选举上出现“意外”（比如巴勒斯坦的哈马斯通过选举上台），即便有些ENP国家违背了人权，欧盟也不迫使它们进行改革。“欧盟—地中海联系协议”包括了负面条件性的要素：一旦出现了对尊重人权协议条款的实质性违背，可中止联系协议，但这样的条款在ENP国家的行动计划里甚至没有提及。

这个概要性的评估尽管很简短，但给我们一个重要启示：ENP在实现目标的过程中没有扩大政策那么有效。首要的原因是，20世纪90年代申请入盟的中东欧国家当时的政治和经济状况好于现在的ENP国家，ENP国家进行经济和政治改革的意愿性也不及中东欧入盟国家。由于缺乏入盟前景，ENP国家更不愿意去经历代价高昂和周期性长的改革。乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚这些ENP国家都期望获得入盟前景作为对它们进行改革努力的回报，但欧盟不愿意提供，因此ENP促使邻国进行改革的影响力不及扩大政策。此外，俄罗斯在这个地区的影响力和传统的现实主义外交政策对乌克兰、白俄罗斯等周边国家还有很大的影响。^[6]缺少最终成为欧盟成员国的前景，以及当权者出于对政治改革和改善人权可能导致失去政权的恐惧，南地中海ENP国家对政治制度变革基本上持消极态度，在大多数情况下仅倾向于经济和贸易改革。

从积极的方面来看，这些年来ENP的实施为加强联盟与邻国的关系奠定了一个实质性的基础。欧盟有了一个针对周边邻国的单一政策框架，与ENP伙伴国达成行动计划建立起了具体的相互承诺以及有效的对话。ENP有了新的财政工具（ENPI），这将显著改善欧盟援助的质量和效益，为伙伴国的改革提供更多的资金。即便是在没有明确的入盟前景的情况下，欧盟与邻国进一步加强合作是完全可能的。自ENP在2004年正式实施以来，大部分ENP伙伴国在经济和政治改革上都取得了或多或少的进展。一些伙伴国把ENP行动计划作为它们国内改革战略的中心，国际金融机构也正在使它们对这些国家的政策与行动计划一致。然而，贫穷、失业、好坏参半的经济表现、腐败和薄弱的治理仍然是ENP伙伴国面临的主要挑战。“冻结的冲突”和中东及南高加索地区的动荡仍需做出更大努力来加以解决，以实现这些地区国家之间的和平共处。这些不仅仅是邻国的问题，它们有可能溢出到欧盟，比如非法移民、不可靠的能源供应、环境恶化和恐怖主义。因此很明显，ENP是有很必要的，它能够和应该被进一步强化。如果不能给邻国的改革以支持，欧盟需要付出高昂的代价。欧盟委员会、部长理事会、欧洲议会和欧盟成员国必须进行更紧密地协作，以进一步加强ENP，使其发挥全部效用，达到预期目标。

从消极的方面来看，欧盟邻国政策并没有给多数对象国带来预期的结构性变革，也没能促进近邻地区的经济繁荣、安全和稳定。正如惠特曼和沃尔夫所言：尽管双方有一些合作，但欧盟依旧被不稳定的邻国所包围，这些国家受低生活水平、严重的腐败和有组织犯罪、动荡的政治体系以及国内暴力冲突等问题的困扰。^[7]欧盟委员会在2006年对欧盟邻国政策（ENP）进行第一次评估的时候指出，伙伴国对ENP进程的失望主要在三个方面：在解决地区冲突中，欧盟付出的努力太少；欧盟未放宽市场准入；在促进民间交流和签证便利化方面没有进展。^[8]令人遗憾的是，这些阻碍因素至今仍然存在。此外，还需指出，当前ENP影响和效用有限的另外二个重要原因：一是对象国国内缺乏展开各种结构性改革的足够内生性支持；二是欧盟自身在一体化方面遭遇困境，欧盟的吸引力和权力相对衰弱。

欧盟扩大与近邻政策的效用评估

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