行政滥用职权的法律控制成果研究

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：如前所述，行政滥用职权发生在行使羁束裁量权和自由裁量权的过程中。离开合理性审查，司法很难实现对滥用自由裁量权的有效控制，因此，有必要对合理性审查原则予以明确规定。但为避免司法权过度干预行政权，法院对行政裁量权的审查应是控制在适当的范围内的有限审查。行政主体只有在法定权限范围内作出具体行政行为，才可能存在滥用裁量权的问题。

(一)完善行政立法

1.实体立法

改革开放以来，我国在制定法律规范上的指导思想一直是“宜粗不宜细”。而事实上，“过于原则的法律规范存在着不明确、不具体的缺陷，又使得行政主体在执法中缺乏足够的法律依据和手段，对许多违法行为制止不力，法律实施的效益较差，不利于行政高效”。笔者认为，应转变“宜粗不宜细”的立法指导思想，在原则性弹性立法的基础上，加强规范性刚性立法，加强对行政主体行使裁量权的立法监控。

第一，对行政权进行合理的分工和定位。在我国，由于政府机构众多，部门林立，行政职权构架中存在划分不清、交叉、重叠的情况，为滥用职权留下了空间。建议规范行政权及其职责权限范围，按照行政主体的类别，制定出具体的行政机关组织条例，对各自的性质、地位、职权、职责内容等作出明确的规定，避免行政主体之间发生互相推诿、不作为或多头管理的情况。

第二，加强对行政自由裁量权的规制。一是尽量缩小自由裁量权的范围和幅度，特别是在关于公民重大权利义务方面，应尽量将自由裁量权转化为羁束裁量权，减少裁量权的自由幅度。对于必需存在的自由裁量权，应在内容上对其幅度和种类进行细化，如果某些裁量权幅度过大，可以在授权时规定明确的标准，具体可量化为行使裁量权的目的、依据、程序、范围等。二是界清不确定的法律概念，立法中存在一些不确定的法律概念，如:“情节较重”、“必要时”等，建议对这些概念，特别是易引起行政滥用职权的概念进行正确合理的解释。比如，根据相关情况，对“情节较重”中的“情节”划定具体的“档次”，减少弹性条款，增强可操作性，防止行政主体在适用法律法规时作任意扩大或缩小等不当的解释。

第三，明确规定立法的基本原则。基于立法本身的滞后性和成文法的局限性，法律法规不可能对每一事项都作出明确具体的规定。因此，弹性立法有其必要性，基本原则作为行政主体行使裁量权的重要依据之一，常规定在相应法律的总则中，但有些立法中规定的原则不够全面。笔者建议，在把握立法精神的基础上，结合单行法律法规的特定性，总结出具有法律性、普遍性和可操作性的基本原则，通过具体的条文加以确立和宣示，为行政主体行使裁量权提供法律依据。

2.程序立法

行政程序法作为规范行政行为的法，“是为行政权力运行设置的一种安全装置”^[5]。它能有效防止行政权的滥用，保护相对人的合法权益不受侵害。在我国，行政机关在行使裁量权的过程中，存在重实体法，轻程序法的问题，但我国目前尚未出台统一的《行政程序法》，分散在法律、法规中的有关行政程序的法律规范也不够完备，不利于对裁量权的有效控制。因此，加强行政程序立法显得尤为重要。由于行政事务纷繁复杂，对象具有多样性，“要将多种不同性质的行政程序规定在一部法典中，不仅需要有较浓厚的行政法学理论作指导，而且也要有相当娴熟的立法技术相配合”^[6]。但不同性质的行政程序间仍存在共性，可据此制定统一的行政程序法典，予以规定。对于难以规定在程序法典中的特殊性程序，可在单行程序法规中作出规定。

除法定程序外，行政机关在实施行政行为过程中还应遵循正当程序。正当程序是法理而非具体法律确定的程序，它要求一个最低标准，具体为:(1)事先告知。行政机关在作出行政行为时，应告知相对人相应的事项，包括:告知行政决定;告知相对人有陈述、申辩、提起行政诉讼等权利;告知其他事项。(2)说明理由。行政机关在作出对相对人的权益产生影响的行政行为，特别是对相对人不利的行政行为时，除法律有特别规定以外，一般都必须通过书面法律文书或口头直接向相对人说明作出行为所依据的法律规范及事实理由。这也可以为法院在审查行政行为时提供相应的依据。(3)听取申辩意见。行政机关在作出对相对人不利的行政行为前，必须听取相对人对有关事实和理由进行的陈述和申辩。行政机关应将相对人的陈述和申辩记录在案，以作为司法审查的证据。

(二)优化司法审查

在司法实践中，法院直接适用《行政诉讼法》第54条第2项“滥用职权”作为判案直接依据的情况并不多。法院更多地会采取“转移型”审查策略，用其他更加客观的审查标准，比如:适用“法律、法规错误”、“违反法定程序”等，去代替对“滥用职权”的审查。“这很可能是‘滥用职权’判案比较少的最主要原因，也就是说，不是‘滥用职权’涉案少，而是法院审查标准‘转移率’高的缘故”^[7]。这反映了我们在对行政滥用职权的司法审查深度和广度上还存在问题。

1.确立相对合理的司法审查原则

我国《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该条款确立了司法审查的合法性原则，但立法未对合理性审查作明确规定。如前所述，行政滥用职权发生在行使羁束裁量权和自由裁量权的过程中。合法性原则主要适用于羁束行政行为，合理性原则主要适用于自由裁量行政行为。离开合理性审查，司法很难实现对滥用自由裁量权的有效控制，因此，有必要对合理性审查原则予以明确规定。但为避免司法权过度干预行政权，法院对行政裁量权的审查应是控制在适当的范围内的有限审查。我国理论界将司法审查的基本原则归纳为“基本合理”，即“行政机关执法理论上应当追求百分之百的合理性，但是如果它们实际上只能达到60分的‘及格线’，就可以通过法院的审查”^[8]。笔者认为，可依据该理论，建立相对合理的司法审查原则，把一般的合理性问题排除在司法审查范围之外，重点审查明显不合理行使裁量权的行为。

2.明确司法审查的标准

我国《行政诉讼法》规定了法院可对“滥用职权行为”进行司法审查，但并未规定具体的审查标准。司法审查的标准是评价行政行为是否合法、合理的法律标准，能对司法审查工作起到明确的指导作用。笔者认为，可从以下几个方面进行司法审查:

(1)审查行政主体作出的裁量行为是否超越法律、法规授权的范围。行政主体只有在法定权限范围内作出具体行政行为，才可能存在滥用裁量权的问题。若是超出了法定权限，应属于超越职权。

(2)审查行政主体作出裁量行为的目的是否合法正当。第一，审查是否符合法律法规授权的目的和特定的目的。“如果行政执法机关在进行执法裁量时追求立法目的以外的其他目的，即构成对行政裁量权的滥用”^[9]。这就要求法院明确立法目的是什么。具体方法为:一是直接从法律条文中找到立法目的。二是考察有关立法的文件和说明，比如:草案提案人关于法律草案的说明、全国人大及其常委会对立法草案的辩论记录、立法机构或者专家编写的释义等，从中弄清立法目的。三是从党或者国家的政策中分析立法本意。该类公共政策不能作为法律直接适用，但可作为参考资料，是分析立法目的的重要补充依据。第二，判断行政裁量行为的目的。法院如何判断行政主体作出行为时主观的真实目的呢?法院往往可以先找出某行政裁量行为可能涉及的所有目的，不论合法目的还是非法目的，然后通过取证用案件的具体事实来进一步确认该行政裁量行为的真正目的。

(3)审查行政主体对法律法规的理解和解释是否适当。法律、法规中常使用弹性法律用语，行政主体在解释这些用语时应遵循一定的标准。在法理上，法律解释的方法一般包括:一是语法解释，即根据语法规则分析法律条文的含义，这是最常用的法律解释方法;二是逻辑解释，即运用逻辑方法分析法律规范的结构、内容、适用范围和所用概念之间的关系;三是系统解释，即将需要解释的法律用语放进整部法律中，与其他法律条文联系起来去理解;四是历史解释，即通过研究制定该项法律、法规时的历史背景，分析立法机关的审议情况等资料去探究立法原意;五是目的解释，即根据立法目的进行解释，此时可以立法目的为基础，对弹性用语作扩充解释或限制解释。六是当然解释，即法律、法规虽然未对某一事项作明确规定，但根据已有的立法规定，可当然地将该事项解释为包括在该规定的适用范围之内。行政主体在提交法律依据时，可说明其理解和解释法律法规时采用的是哪种或哪几种法律解释方法，法院可依此进行审查。

(4)审查行政主体行使裁量权的程序是否正当合法。法律法规授权行政主体行使裁量权时，通常要求其在实施行为的过程中应遵守一定的步骤、顺序、时限和方式。法院进行司法审查时，首先审查行政主体是否遵循法定程序行使裁量权。在立法无明文规定的情况下，再审查行政主体是否遵循行政程序法的基本原则，如:公开、公正原则、听证原则、效率原则等。

(5)审查行政主体是否存在故意拖延或不履行法定职责。一是审查行政主体是否具有实施某一具体行政行为的法定职责。二是审查行政主体在其法定职责范围内作出的具体行政行为是否符合法定期限或合理期限。对于是否符合法定期限，可以依照法律、法规的相关规定进行审查，值得注意的是，行政机关在法律、法规和规章所规定的期限范围内，制定内部文件缩短或延长法定期限，也应作为法院据以审查判断的依据。

(6)审查行政主体行使裁量权是否遵循平等原则和比例原则。一是从时间、地点、对象三个方面，审查行政主体在行使裁量权时是否做到同等情况同等对待，平等地行使裁量权。但是，当裁量权的行使所依据的法律规范发生变化时，应作例外考虑。二是审查是否违反比例原则。审查的内容主要包括:行使裁量权的目的与为此采取的手段是否适当;行政主体是否选择了侵害相对最小的执法手段;行使裁量权的代价和收益是否均衡。

3.适当加强判例指导

由于现行立法没有明确的规定，行政滥用职权现象本身比较复杂，给法院的审查增加了一定的难度。为维护司法统一、实现司法公正，有必要建立有中国特色的司法审查判例法制度。关于在我国如何构建司法审查判例法制度，孙笑侠教授^[10]提出了具体的思路，颇具借鉴意义:(1)在目前条件下，可先由最高法院选择、编纂一批中国各级法院判例。鉴于目前判决形式过于简单，无法归纳出具有相应判例意义上的规则，最高法院可以修正原判决不规范之处，并补充判决理由，以形成具有普遍指导、示范意义的一般规则。对于判例应当按照标准分类编号，以利查询。(2)编纂后的判例由最高法院以公报形式发往各级法院，明确规定公布的判例具有与最高法院司法解释相当的法律效力。(3)逐步进行司法判决形式的规范化改革。(4)确立判例法制度后，各级法院有义务定期、逐级向上级法院汇报判决中可资最高法院编纂为判例的案件。笔者认为，孙笑侠教授的建议具有科学性和可行性，通过延伸司法判决的效力，将判例作为辅助性的救济方法，与法律规范一起，构成了对行政滥用职权进行司法控制的合力。

【注释】

[1]参见王振宇:《行政裁量与司法审查》，载《行政执法与行政审判》2006年第4集，第9页。

[2]江西靖安县人民政府与投资商章涌成签订虎啸峡至画家州段生态旅游项目开发协议书后，运用行政管理职权，强行单方面解除合同。载吴华国:《江西一外地投资商人状告当地县政府胜诉》，中国法院网Detail.php?id=155318，于2010年4月26日访问。

[3]朱新力:《行政滥用职权的新定义》，载《法学研究》1994年第3期，第35页。

[4]被告交通部门以原告的小四轮拖拉机未交纳养路费为由，依法予以扣押，但被告执法时不考虑原告提出的将生猪送到目的地再扣车的请求，强行将两轮拖斗卸下后驾主车离去，致使车上15头生猪受到长时间挤压、暴晒而死亡。详情参见:《王丽萍诉中牟县交通行政赔偿纠纷案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年卷，第400～405页。

[5]赵永行:《行政权力运行与行政程序》，载《现代法学》1999年第3期，第80页。

[6]应松年主编:《依法行政读本》，人民出版社2001年版，第244页。

[7]余凌云:《对行政机关滥用职权的司法审查——从若干判案看法院审理的偏好与问题》，载《中国法学》2008年第1期，第32页。

[8]王振宇:《行政裁量与司法审查》，《行政执法与行政审判》2006年第4集，法律出版社，第37页。

[9]姜明安:《论行政裁量权及其法律规制》，载《湖南社会科学》2009年第5期，第56页。

[10]孙笑侠:《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第291～293页。

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