依法行政的制度建设-信息不存在的审查-研究报告集

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：据统计，2011年至2013年，上海市各级行政机关的政府信息公开答复有55587件，其中答复“政府信息不存在”的有9724件，占了答复总数的17.5%。因此，我们对答复“政府信息不存在”的复议案件，审查标准应严于其他政府信息公开案件。

据统计，2011年至2013年，上海市各级行政机关的政府信息公开答复有55587件，其中答复“政府信息不存在”的有9724件，占了答复总数的17.5%。该类答复由于很难得到申请人的理解和接受，实践中极易引发行政争议，成为政府信息公开行政复议案件中的突出问题。

1.现有法律规定

《条例》第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……”《中华人民共和国政府信息公开条例读本》中明确：“申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，根本谈不上是否应当公开的，对此，行政机关应当告知申请人该政府信息本身不存在。” ^[15]据此解释，《条例》规定的“政府信息不存在”应当属于“自始至终不曾产生”。2008年《上海规定》在《条例》的基础上对“政府信息不存在”作了规定，《上海规定》第二十三条第（四）项规定：“申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在。”

综上所述，“政府信息不存在”的内涵界定是明确的，应当是政府信息“自始至终不曾产生”，也就是行政机关“未曾制作或者获取”政府信息。

2.实践中的做法

实践中，经常发生的情况是，申请公开的政府信息曾经存在过，但由于保存不善导致遗失或者已销毁等，行政机关如依上述法律规定答复，与立法原意不符。这是由于法律理解过于狭窄造成的。

为此，复议机关一般按照以下原则把握“政府信息不存在”，即公开机关在尽到检索、查找义务后，确实无法提供申请人申请公开的信息的，可根据《条例》第二十一条第（三）项的规定，按“政府信息不存在”的口径处理，并区分以下情形进行答复：

第一，申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但确未制作的，可以作出“因本机关未制作，该政府信息不存在”的答复。

第二，申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但确未获取的，可以作出“因本机关未获取，该政府信息无法提供”的答复。

第三，申请的政府信息需要汇总、加工、重新制作的，可以作出“因本机关未汇总（加工、重新制作），该政府信息不存在”的答复。

第四，申请的政府信息因行政机关未保存的，可以作出“因本机关未保存，该政府信息无法提供”的答复。

第五，申请的政府信息因行政机关依法已予销毁的，可以作出“因本机关已依法销毁，该政府信息无法提供”的答复。

第六，其他客观上不存在或无法提供的政府信息，也应具体说明理由。

3.存在的主要问题及原因分析

因答复政府信息不存在而引发的复议案件，主要集中在房地规划、征收补偿、社会保障、项目审批等领域，大多与群众利益密切相关，或者是社会热点问题。对这类信息，申请人要求获取的愿望强烈，行政机关如答复“政府信息不存在”，往往会让申请人感到有故意隐瞒之嫌，由此导致行政争议多发。而且，我们也确实发现个别行政机关存在把答复“政府信息不存在”当作“口袋”随意答复的情形。因此，我们对答复“政府信息不存在”的复议案件，审查标准应严于其他政府信息公开案件。

上海市政府法制办梳理了近三年答复“政府信息不存在”的复议案件，从审查情况来看，行政机关主要存在不履行信息查找义务（信息检索范围过窄，方式失当，或怠于查找，“抠字眼”）、举证不充分（对申请人提出相关信息存在的线索的，公开机关不进行核实并留存相关证据）、不区分具体情形和说明理由等问题。

4.课题组的建议

围绕政府信息不存在答复复议案件中暴露出的问题，为了不断规范政府信息公开工作，从行政机关角度，我们建议重点把握以下方面：

首先，完善内部工作机制。在摸清本机关信息“底账”的基础上，完善内部工作机制：一是建立信息公开部门、业务部门与档案部门之间的衔接机制，密切配合、紧密衔接，做到信息保管、查找与公开渠道畅通，防止因查找原因而将存在的信息错答为不存在；二是建立健全保密审查机制，对于涉及重大、敏感等信息，确实不能公开的，及时启动定密程序，化被动为主动，避免因不能公开而随意答为不存在。

其次，加强与相关信息保管单位的沟通协作。鉴于国家档案馆在政府信息保存中的重要地位，公开机关应当通过与各类档案馆积极合作，充分发挥其在政府信息掌握和利用方面的优势。业务有关联的公开机关和企事业单位之间也要克服困难，加强信息公开的协作，保障信息资源的及时公开和有效利用。

再次，区分情形充分说理。对公开机关尽了检索、查找义务后仍然无法提供的信息，区分情形答复，并说明理由。例如申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但确未制作的，可以作出“因本机关未制作，该政府信息不存在”的答复；申请的政府信息因行政机关未保存的，可以作出“该政府信息因本机关未保存，故无法提供”的答复等。

再其次，做好相关矛盾化解和说服解释工作。申请人申请公开信息，大多是与特定的矛盾相关联，例如动拆迁补偿得不到满足、为诉讼搜集证据等。为落实服务政府宗旨和信息公开便民要求，公开机关无论是在信息公开还是在复议阶段，都应针对申请人的真实诉求，做好相关矛盾的化解和说服解释工作，从源头上防范和减少行政争议。

最后，从复议机关角度，重点把握该类案件的审查标准是审查行政机关是否尽到了审慎查找义务，如果公开机关已尽到该义务，并且以一定证据证明仍未能查找到系争信息的，即使申请人拿出了相关信息材料，以反证公开机关认定事实有误，原则上也不应认定被申请人违法。

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