政府公共工程集中管理研究报告 (2013-2015)

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：香港的政府公共工程管理模式，最大的特色就是由政府工务部门对政府公共工程进行集中的、直接的管理。目前，内地已经有城市效仿香港的模式，成立事业单位性质的专门机构，对政府投资工程进行相对集中管理。对政府公共工程进行集中管理的方式，也存在一些问题需要加以解决。二是对政府公共工程进行集中管理，是对现行政府公共工程分散由各政府行业主管部门监管的模式的大幅改革，而这种改革肯定涉及政府部门间职责、利益等的调整。

香港的政府公共工程管理模式，最大的特色就是由政府工务部门对政府公共工程进行集中的、直接的管理。目前，内地已经有城市效仿香港的模式，成立事业单位性质的专门机构，对政府投资工程进行相对集中管理。其中，最为典型的是深圳市建筑工务署。

政府成立专门的机构对政府公共工程进行相对集中管理，相较于代建制、项目法人制、建设指挥部制等其他模式而言，具有以下一些优点：一是政府公共工程相对集中管理模式，相较于分散型的管理模式而言，政府成立的专门机构所承担的管理职责更加清晰明确，有利于防止部门之间扯皮、推诿责任等情况的发生；二是相较于建设指挥部模式的“一次性业主”，专门机构可以通过持续不断地参与政府公共工程建设，积累相关的管理经验，更有利于其发挥工程建设领域的专业优势，对工程的投资、进度、质量、安全等进行更加有效的管控，为政府公共工程实现高效率、高质量的建设奠定扎实的管理基础。三是相较于代建制管理模式，对政府公共工程进行集中管理，能够节省至少2%的管理费，降低政府公共工程建设的支出。

对政府公共工程进行集中管理的方式，也存在一些问题需要加以解决。一是政府成立专门机构，需要增加公务员或者事业单位工作人员，增加行政成本。香港工务部门的公务员人数超过一万人。显然，在内地的政府部门简政放权的大背景下，仿效香港工务部门，建立如此庞大的政府机构对政府公共工程进行管理，是不现实的。因此，需要在专门机构拟承担的工作职责与所需要的人力资源之间加以平衡，在此基础上，建立人员更为精干的政府机构。二是对政府公共工程进行集中管理，是对现行政府公共工程分散由各政府行业主管部门监管的模式的大幅改革，而这种改革肯定涉及政府部门间职责、利益等的调整。同时，由于改为由政府机构直接作为业主对政府公共工程进行管理，必然对社会上业已存在的充任政府公共工程项目法人的国有企业的利益产生不利影响。

基于以上原因，政府必须在对政府公共工程集中管理方式的社会影响、政府内部的影响等进行充分论证的基础上，才能够作出决策。上海市如果推行政府公共工程集中管理的模式，也不宜一蹴而就，而是需要逐步探索，例如，在有条件的地区先试行一段时间，待积累一定经验后，再向更大的范围推行。

课题组简介：

课题组组长：钱焰青，男，现为上海市人民政府法制办公室法律事务协调处处长。

课题组成员：熊慧华、王峰、傅震宇

课题执笔人：王峰，男，现为上海市人民政府法制办公室法律事务协调处主任科员。

【注释】

[1]发展局局长提交立法会财务委员会特别会议介绍工务工作范畴的书面发言稿件全文，资料源自：http：//www.info.gov.hk/gia/general/201404/02/P201404020401.htm。

[2]香港主要采用public works，而非public projects的概念。

[3]Lexis Nexis：Works of a public nature.Generally，they refer to works carried out by or on behalf of the government for the construction，repair，or extension of public amenities.

[4]《韦氏大学词典》：works（as schools，highways，docks）constructed for public use or enjoyment especially when financed and owned by the government.

[5]《牛津高阶英语词典》：building work，such as that of hospitals，schools and roads，that is paid for by the government.

[6]区议会的职能如下：“（a）就以下项目向政府提供意见——为进行地区公共工程和举办社区活动二拨给有关的地方行政区的公帑的运用。”

[7]根据香港财政预算资料：总目25—建筑署；总目39—渠务署；总目33—土木工程拓展署。

[8]张毅锋：《香港政府房屋工程的监管与总承包商的典型管理》，《建筑经济》2006年第7期。

[9]政府投资工程管理方式改革课题组：《香港政府公共工程管理方式考察报告》，《建筑经济》2002年第7期。

[10]刘方定：《香港特区政府公共工程建设管理模式》，《上海城市发展》2006年第3期。

[11]政府投资工程管理方式改革课题组：《香港政府公共工程管理方式考察报告》，《建筑经济》2002年第7期。

[12]香港成文法例包括两类：立法会审议通过的主体法例；主体法例中授权政府制定的附属法例。

[13]规划地政局局长萧炯柱在立法会会议上就检讨《建筑物条例》动议辩论致辞全文，载于政府总部发展局官方网站：http：//www.devb.gov.hk/tc/publications_and_press_releases/press/index_id_1587.html。

[14]刘晓燕：《香港建筑法例规范及政府监管》，《建筑经济》2000年第5期。

[15]周翔宇：《香港建筑业管理概况及其启示（二）》，《建设监理》2003年第4期。

[16]周翔宇：《香港建筑业管理概况及其启示（一）》，《建设监理》2003年第3期。

[17]香港财经事务及库务局（库务科）官方网站：http：//www.fstb.gov.hk/tb/sc/guide-to-procurement.htm。

[18]香港发展局官方网站：http：//sc1.devb.gov.hk/TuniS/www.devb.gov.hk/tc/about_us/policy/index.html。

[19]2012—2013年度开支预算总目159—政府总部：发展局（工务科）。

[20]主要是工务工程，不包含公营房屋工程。

[21]立法会财务委员会参考文件《基本工程项目的推行》，FCRI（2007-08）2。

[22]财务委员会工务小组委员会参考文件，基本工程计划推行程序的资料，PWSCI（2001-02）37。

[23]林鸿：《公共工程前期管理程序研究》，武汉理工大学硕士学位论文。

[24]工务局局长李承仕2001年12月12日在立法会会议上就“检讨政府的投标制度”动议辩论的发言全文。资料源自新闻公报：http：//www.info.gov.hk/gia/general/200112/12/1212288.htm。

[25]杨兰友、胡细银：《香港政府工程建设管理模式及其借鉴》，《经济前沿》2005年第9期。

[26]转引自官方网站http：//www.gld.gov.hk/egazette/pdf/20131749/cgn201317497350.pdf。

[27]Works Bureau Technical Circular No.13/2001《Quality Management System Certification of Consultants and Contractors for Public Works Administered by the Works Group of Departments》.

[28]Applying to be placed on the List of the Development Bureau under any category shall mean the contractor unconditionally accepts these Rules and any future amendments or additions thereto.Failure or refusal to observe these Rules may lead to refusal of entry to the List for the category being applied for，or removal from all categories in which the contractor is listed.

[29]《香港特别行政区政府公共工程的招标程序》，工务局1999年12月提交至立法会的材料。

[30]杨兰友、胡细银：《香港政府工程建设管理模式及其借鉴》，《经济前沿》2005年第9期。

[31]刘方定：《香港特区政府公共工程建设管理模式》，《上海城市发展》2006年第3期。

[32]财务委员会参考文件《基本工程项目的推行》FCRI（2007-08）2。

[33]张晓明、潘一平、朱云飞：《试析政府工程管理模式的完善》，《建筑》2012年第18期。

[34]王卫东：《非经营性政府投资项目管理新模式初探》，《工程质量》2009年第9期。

[35]周红波、叶少帅、沈康：《政府投资项目代建管理模式与风险分析》，《建筑经济》2007年第5期。

[36]深圳市建筑工务署工作动态，资料源自：http：//www.szwb.gov.cn/xxgk/qt/gzdt/201303/t20130327_2120382.htm。

[37]《深圳市建筑工务署：创新工作机制，管好政府工程》，载于广东建设信息网：http：//www.gdcic.net/HTMLFile/shownews_messageid=71198.html。

[38]白玉渊：《厦门市政府投资建设项目管理模式探索》，《厦门特区党校学报》2007年第3期。

[39]工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。

[40]龙江英：《政府投资工程项目可行性研究阶段的管理》，《煤炭工程》2007年第7期。

[41]邹克忠：《引入不可行性论证完善政府公共工程决策机制》，《团结》2004年第6期。

[42]《广东化州群众抗议建火葬场　市政府已停止项目建设》，载于中国广播网：http：//china.cnr.cn/xwwgf/201404/t20140414_515292909.shtml。

[43]苏州市政府于2009年发布了《关于印发苏州市政府投资建筑工程预选承包商管理办法的通知》（苏府〔2009〕187号）。南京市建设委员会于2009年发布了《南京市政府投资建设工程应急项目承包商名录库管理办法（试行）》。杭州市政府办公厅于2010年发布了《杭州市政府投资建设工程项目预选承包商名录管理暂行办法》（杭政办函〔2010〕138号）。南昌市政府办公厅于2013年发布了《南昌市政府投资工程预选承包商管理细则（试行）》（洪府厅发［2013］67号）。

[44]《政府投资工程预选承包商名录取消——深圳将建立建筑业企业市场准入的负面清单制度》，《南方都市报》2014年3月27日，转引自南都网http：//epaper.oeeee.com/H/html/2014-03/27/content_2043499.htm。

[45]工务局1999年12月《香港特别行政区政府公共工程的招标程序》。

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