政府公共工程招投标工作改革成果

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：[43]内地应该借鉴香港的做法，提高政府公共工程招投标的市场准入门槛。而香港特区政府工务部门的思路是，务求在工料数量、验收标准等确定无疑且政府公共工程不会有意料之外的变化的情况下，方可组织施工招投标。香港做法的启示是，可以将政府公共工程施工招投标的时间节点从初步设计完成推迟至详细设计与施工图则完成时。

政府公共工程招投标工作可以从调整规范思路，提高政府公共工程招投标的市场准入门槛，推迟施工招投标时点等多个方面予以完善。

1.提高政府公共工程招投标的市场准入门槛

香港特区政府总部发展局对政府公共工程的承建商与供应商实施认可名册管理，未进入名册的承建商、供应商，没有资格投标政府公共工程，因此，政府公共工程的市场准入门槛要比未实施名册管理制度的私人投资工程高。香港实施政府公共工程认可名册管理制度，至少取得了以下成效：（1）通过提高市场准入门槛，有利于为政府公共工程选择技术资源、财政资源、人力资源、建设经验等更加丰富的综合实力较强的承建商、供应商，有助于保障政府公共工程的完工质量和按时完工率等，有助于创建优质工程。（2）对认可名册的管理，已经成为政府管理承建商、供应商等最重要的抓手之一。承建商既有动力也有压力来保证其在建设过程中的综合表现维持在较高的水平。（3）政府对公共工程承建商的严格管理，起到了树立市场标杆的作用，进而带动了整个建筑市场的规范化、有序化。

内地已经有多个经济发达城市效仿香港的做法，通过建立政府公共工程承建商名录管理制度的方式提高了政府公共工程招投标的准入门槛。例如，深圳市政府于2005年发布了《深圳市政府投资工程预选承包商名录管理规定（试行）》（深府〔2005〕114号），在内地率先建立了政府工程预选承包商制度。在此之后，苏州市、南京市、杭州市、南昌市等也相继建立了政府投资工程承包商名录（名单）管理制度。^[43]

内地应该借鉴香港的做法，提高政府公共工程招投标的市场准入门槛。理由如下：作为政府公共工程的投资者，政府有权利也有义务对政府公共工程进行严格管理。而适当提高政府公共工程承建商招投标的准入门槛，有助于保证承建商的基本素质，进而保证政府公共工程的质量，同时，也有助于规范建筑市场秩序。在具体的管理措施上，建议探索建立政府公共工程市场准入的负面清单制度。通过负面清单管理制度提高承建商准入门槛的含义是：由政府对承建商的违法或者不当行为进行研究并作出分类，将可能严重扰乱建筑市场秩序、可能造成恶劣的社会影响或者引发群体性事件的行为列入负面清单；存在负面清单上列举行为的承建商禁止参加政府公共工程的招投标，而不存在上述行为的承建商则有资格参加政府公共工程的招投标。采用负面清单制度而非承建商名录管理制度的理由是：建立承建商名录管理制度，会人为地造成政府公共工程建筑市场的封闭性，对于承建商而言则意味着增加了审批环节，加重了企业负担，也容易滋生寻租问题。而采用负面清单管理制度，则可以有效避免上述问题，同时，也能够起到提高政府公共工程准入门槛，规范建筑市场秩序的行政管理目标。另外，这也符合“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的要求。值得指出的是，深圳市已经于2014年4月1日起停止使用《2010—2011年度深圳市政府投资工程预选承包商名录》。这意味着深圳实施8年的政府投资工程预选承包商名录正式取消。同时，深圳市住建局将建立建筑业企业市场准入的负面清单制度，通过加强对建筑企业的信息登记、动态核查、违法行为查处、严重违法企业清出等措施强化行业管理，维护建筑市场正常秩序。^[44]

建立政府公共工程承建商负面清单管理制度需要注意以下几点：一是应当贯彻公平合理原则，避免出现地域歧视或者民营企业歧视以及其他类型市场歧视的情况发生。二是政府可以将负面清单作为规范建筑市场的重要抓手，对负面清单进行动态管理，根据建筑市场出现的新情况、新问题对清单中所载的事项予以及时更新。三是曾经发生过负面清单中所载的违法或者不当行为的承建商并非永久性地被禁止准入政府公共工程市场。在采取补救措施或者在规定的时间内未再发生违法或者不当行为的承建商，可以重新进入该市场。

2.调整组织施工招投标的时间节点和中标方式

国家发改委于2013年新修订的部门规章《工程建设项目施工招标投标办法》明确规定，工程建设项目在满足初步设计及概算经过批准的条件后，可以组织施工招投标。据此，实践中，政府工程的施工招投标工作一般是在初步设计或者扩大初步设计完成后进行。而香港特区政府工务部门的思路是，务求在工料数量、验收标准等确定无疑且政府公共工程不会有意料之外的变化的情况下，方可组织施工招投标。在此思路指导下，香港特区政府工务部门通常是在已经完成工程的详细设计和施工图的情况下，才组织实施施工招投标。

香港做法的启示是，可以将政府公共工程施工招投标的时间节点从初步设计完成推迟至详细设计与施工图则完成时。这种做法的优点是，详细设计与施工图设计完成后，政府公共工程的建设工作量、工料需求、工期等发生变动的可能性相较于初步设计完成要小，因此，开始施工后设计发生变更或者工程超概算、超规模等情况发生的可能性也会相对降低。可以说，在施工图设计完成后再组织施工招投标，有助于提高施工合同内容的确定性，对解决工程领域存在的超概算、随意变更设计等问题将有所帮助。

目前，内地的政府公共工程的中标方式，采用较多的是最低价中标。而香港的政府公共工程的招投标则明确规定，“政府不一定采纳索价最低之标书”，而是要综合考虑投标价、投标者的技术和财政能力、能否依时完成工程、完工后的支援与服务等因素，再决定推荐采纳的标书。^[45]最低价中标的方式，虽然评判方式比较简单，且表面上看政府支出较少，但是，实践中，还是引发了各种问题，比如，企业先以明显低于市场价的价格中标，在施工过程中再以变更设计的方式要求政府增加费用，导致工程概算、合同价格频繁被突破。再比如，承建商也可能由于缺乏资金，导致施工进度缓慢，造成工程超期的问题等，最终，工程建设的总体费用仍然居高不下。因此，为了最大程度避免上述问题，可以借鉴香港做法，推行综合评标的方式，但是，为防止评标者滥用权力，应当明确，不采纳最低价的，需要写明专门的理由。

政府公共工程招投标工作改革成果

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