香港的政府公共工程管理模式，最大的特色就是由政府工务部门对政府公共工程进行集中的、直接的管理。目前，内地已经有城市效仿香港的模式，成立事业单位性质的专门机构，对政府投资工程进行相对集中管理。对政府公共工程进行集中管理的方式，也存在一些问题需要加以解决。二是对政府公共工程进行集中管理，是对现行政府公共工程分散由各政府行业主管部门监管的模式的大幅改革，而这种改革肯定涉及政府部门间职责、利益等的调整。......
2023-07-30
完善政府公共工程前期管理：研究报告集2013-2015
【摘要】：香港特区政府总部发展局的工作人员非常重视政府公共工程的前期工作。参考借鉴香港的经验，内地可以从以下三个方面来完善政府公共工程的前期管理工作：1.建立政府公共工程项目储备晋级程序仿效香港设定严格的政府公共工程项目储备晋级程序，以刚性的晋级程序来确保政府公共工程前期工作的深入与充分。最终在政府公共工程的前期阶段形成政府部门之间、政府与人大之间既相互配合又相互制约的权力制衡体系。
香港特区政府总部发展局的工作人员非常重视政府公共工程的前期工作。因为科学、细致、严谨、深入的前期工作，既有助于避免政府作出盲目的投资决策，导致财政资源的浪费，同时，也有助于后期工程施工的顺利进行，防止设计变更、超概算、建设超时等情况的发生。为此，香港特区政府制定了中大型工程等级划分制度（投资额在3000万元港币以上的工程）。香港的政府公共工程从构想到组织施工招投标前，被划分为甲、乙、丙三个等级，只有在完成各等级规定的工作，并且相关工作达到规定的深度后，如工程规限说明、技术可行性说明、前期勘测、初步设计、详细设计等，某项工程才能够从一个级别升入更高的一个级别，而只有升到甲级的政府公共工程，才能够获取立法会的拨款。
参考借鉴香港的经验，内地可以从以下三个方面来完善政府公共工程的前期管理工作：
1.建立政府公共工程项目储备晋级程序
仿效香港设定严格的政府公共工程项目储备晋级程序，以刚性的晋级程序来确保政府公共工程前期工作的深入与充分。具体而言，在政府公共工程正式施工前的酝酿、准备阶段，将政府公共工程划分为数个等级：（1）明确规定每个等级应当完成的研究工作以及相关研究工作所应当达到的深度、充分程度、细致程度等；（2）明确在若干情况下某项工程不能升入更高的级别，如尚未完成规定的研究工作、相关研究工作深度不够或者研究后认为不适宜启动此项工程等；（3）除非特殊情况，政府公共工程在初始阶段只能定为最低级别，并且在晋级时不得越级；（4）设立降级与退出制度，在规定的情形下，例如，如果研究后发现技术方案不成熟则该项目应当降级，再如，若社会公众强烈反对该项目，则该项目可以直接退出储备升级程序。通过设定并执行严格的政府公共工程储备晋级程序，来保证包括工程可行性研究、初步设计、详细设计等前期工作的充分、深入、细致。可以说，前期工作的确定性程度越高，则后期工程的施工建设程序就越规范，发生随意变动的可能性则越低，发生工程超概算、超合同价的可能性也越低。
2.注意政府部门间分权制衡
在设计政府公共工程晋级程序时，要注意政府部门间的分权制衡。在政府公共工程的前期阶段，探索形成投资主管部门、建设主管部门、财政主管部门等各司其职，权力适度分散，相互制衡的管理模式。同时，对于投资额巨大、社会影响大的大型政府公共工程，还可以探索发挥人大的监督作用，由人大在具体项目的拨款方面行使一定的审核监督权力。最终在政府公共工程的前期阶段形成政府部门之间、政府与人大之间既相互配合又相互制约的权力制衡体系。从而有助于更加有效地避免政府公共工程项目拍脑袋决策，仓促上马等情况的发生。
3.在政府公共工程前期阶段引入公众参与
在社会影响较大或者投资额较大的政府公共工程的前期阶段引入公众参与，并使之制度化、规范化，有其必要性：（1）目前，在建设工程的决策过程中，对于听取公众意见的重视程度不够，尚未引入制度性的公众参与。因为前期与社会各界的沟通不够，某些工程在开展建设后引发了公众的抗议，甚至被迫下马。例如，2014年上半年广东省因为建设项目引发了群体性事件，广东化州的火葬场建设项目在引发市民抗议后被市政府宣布停止建设。[42]有鉴于此，对于可能引发争议的政府公共工程，在前期引入公众参与，有助于及早暴露矛盾，方便政府及时采取对应的解决措施，及早化解矛盾，避免出现政府公共工程开始施工后因为公众反对，导致工程下马的情况发生。否则，既造成资源的浪费，还影响政府的形象。（2）大型的政府公共工程建设需要大额的财政资金投资，而财政资金来源于公众缴纳的税款，因此，公众有权利知晓并通过各种形式参与到政府公共工程的决策过程中来。
引入公众参与，应当以争取社会各界的对于该工程项目的理解与支持为主要目标，并至少要做好以下几方面的工作：（1）政府公共工程项目的公示。参照香港的做法，在政府公共工程的可行性研究阶段公开项目的基本情况，如项目名称、建设地址、项目的建设规模、建设的标准等，以及项目的背景、意义，尤其是项目建设的必要性。（2）采用灵活多样的形式听取群众意见，如组织座谈会、举办展览、在媒体上向社会征求意见等，使群众能够充分地表达意见。（3）注意参与群众的代表性，既要听取自身利益与项目建设直接相关的群众的意见，也需要听取与项目建设没有直接关系的公众的意见；既要听取专家学者的意见，也要听取一般群众的意见。（4）注意做好公众意见的吸收、反馈以及向群众的解释工作。
通过严格的程序设定、防止权力的过分集中、公众参与的引入等，将有助于政府公共工程前期管理工作的进一步完善，促使项目的决策科学化，项目前期工作的深入化、全面化，最终有利于政府公共工程的建设达到预期的经济、社会、生态等各项目标。
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