失业保险覆盖范围的发展和限制

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：失业保险覆盖范围是指失业保险的保障对象。我国失业保险制度建立后，覆盖范围逐步扩大。1999年1月，国务院正式颁布《失业保险条例》，标志着一个在城市地区覆盖广泛的失业保险体系最终建立起来。目前，大多数的省、自治区、直辖市政府将上述人员纳入失业保险的覆盖范围内。《失业保险条例》规定的城镇所有企事业单位及其职工，体现了失业保险的普遍性原则，但普遍性原则仅限于城镇地区，且不覆盖政府公务人员。

失业保险覆盖范围是指失业保险的保障对象。从理论层面说，在工业社会中每个面临失业风险的劳动者，都应该成为失业保险的保障对象；但从现实层面看，失业保险覆盖范围的大小往往与一个国家或地区的经济发展水平、价值取向和文化传统有很大关系。如果从总体趋势上考察失业保险的发展历程，可以发现其覆盖范围经历了一个从小到大、从严格到宽松的演变过程。失业人员通常是指在劳动年龄内有劳动能力、无工作但正在以某种方式寻找工作的人员，包括就业转失业人员和新生劳动力中未实现就业的人员。但是，目前我国的失业人员只限定为就业转失业的人员，另外，在实践层面一般不将农村户籍劳动者统计在失业人员之列。

我国失业保险制度建立后，覆盖范围逐步扩大。国务院于1986年7月12日颁布的《国营企业职工实行待业保险暂行规定》将保险对象暂限于四类人员，即宣告破产的国营企业职工、濒临破产的国营企业在法定整顿期间被精简的职工、国营企业辞退的职工以及终止或解除劳动合同的合同制工人。1993年4月颁布的《国有企业职工待业保险暂行规定》将覆盖范围从原来的四类人员扩大到七类九种人员，即撤销和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退、除名或者开除的职工，宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，实行企业化管理的事业单位职工，依照法律法规或省、自治区、直辖市政府规定享受待业保险的其他职工，开始为国有企业中的正式受雇人员提供失业保险（所谓“正式受雇人员”，亦即“职工”，包括享受终身雇佣待遇的“固定工”，以及签订长期劳动合同的所谓“合同制工人”；而签订短期劳动合同的所谓“合同工”则不在失业保险覆盖范围内）。

1999年1月，国务院正式颁布《失业保险条例》，标志着一个在城市地区覆盖广泛的失业保险体系最终建立起来。根据《失业保险条例》第二条规定，城镇企事业单位及其职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费；城镇企事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇；城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这样失业保险的覆盖范围扩大至城镇各类所有制企业、事业单位及其全部职工。这体现了失业保险的强制性特征，即不论上述单位及个人是否愿意，都应当按照法律的强制规定参加失业保险。此后，劳动和社会保障、财政部、人事部于1999年8月发出了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》，劳动和社会保障部、财政部于2000年11月发出了《关于银行系统单位参加失业保险有关问题的通知》。

根据《失业保险条例》的规定，农民合同制工人被“半纳入”失业保险覆盖范围，用人单位同样应为他们缴纳失业保险费，但他们自己不需交费，当他们失业时可以领取一次性生活补助。同时，《失业保险条例》还授权省、自治区、直辖市政府，可以把覆盖范围扩大到本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。目前，大多数的省、自治区、直辖市政府将上述人员纳入失业保险的覆盖范围内。《失业保险条例》规定的城镇所有企事业单位及其职工，体现了失业保险的普遍性原则，但普遍性原则仅限于城镇地区，且不覆盖政府公务人员。有学者认为，失业保险不覆盖公务员，这是世界上大多数国家失业保险制度的共同特征。但我国公务员的范围比世界多数国家宽泛得多，特别是许多“参公”管理的事业单位如果不被覆盖，《失业保险条例》规定的覆盖范围将大打折扣，这也背离了保险事业的“大数法则”。

失业保险覆盖范围的发展和限制

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