社会保险行政复议与行政诉讼的关系

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：这一修改已经明确在工伤保险行政争议处理过程中，行政复议属于非前置性程序，完全可以不经行政复议而直接提起行政诉讼。因此，在社会保险行政争议处理程序中，行政复议不是提起行政诉讼的必经前置程序。

《行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或者其他组织自由选择为原则，而以行政复议前置为例外。

根据《行政复议法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，“应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认“土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权”的行政复议决定为最终裁决，公民、法人或者其他组织不能再向人民法院提起行政诉讼。除了上述情形之外，公民、法人或者其他组织可以在行政复议与行政诉讼之间自由选择。如果首先选择了行政复议并被依法受理的，在行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼；如果首先选择了行政诉讼并被依法受理的，就不能再申请行政复议了。

具体到社会保险行政争议处理过程中，行政复议是不是行政诉讼的必经前置程序呢？根据《社会保险费征缴暂行条例》第二十五条的规定，“缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼”。根据2004年实施的《工伤保险条例》第五十三条的规定，“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；（二）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；（三）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；（四）工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的”。

对于如何理解上述两个条例的规定，存有不同的看法。一种观点认为，两个条例条文用语上是“可以”而不是“应当”，所以应属于行政复议选择型（或非前置型）的规定；另一种观点认为，两个条例规定提起行政诉讼的前提是对行政复议决定不服，而对行政复议决定不服必须建立在先行申请行政复议的基础之上，所以应属于行政复议前置的规定。但是，2010年12月通过的《国务院关于修改〈工伤保险条例〉》的决定》已于2011年1月1日起施行，据此修订后的《工伤保险条例》第五十五条规定，“有下列情形之一的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的；（二）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；（三）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；（四）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；（五）工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的”。这一修改已经明确在工伤保险行政争议处理过程中，行政复议属于非前置性程序，完全可以不经行政复议而直接提起行政诉讼。

根据《社会保险行政争议处理办法》第九条和第三十一条的规定，社会保险行政争议处理的申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以“依法直接”向人民法院提起行政诉讼；申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。因此，在社会保险行政争议处理程序中，行政复议不是提起行政诉讼的必经前置程序。

社会保险行政复议与行政诉讼的关系

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