上海居住证制度调整完善及简要分析

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：为此，《管理办法》第四十六条明确：《管理办法》正式施行后，《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》同时废止。关于居住证的申请材料及材料的接受与移送。关于居住证的核定、签发、制证。《上海市居住证》由市公安局统一签发。

1.立法框架方面，对现有居住证规章和规范性文件进行梳理，以废旧立新的方式，整合形成一部综合性的居住证管理方面的政府规章

由于制度沿革原因，上海市存在《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》两个居住证管理方面的政府规章，并且分别对应不同的配套规范性文件，在适用对象、主管部门、申领程序等方面形成了并行、重叠的两套模式。两套管理模式，实质上是反映了“按人分类、区别对待”的旧管理理念，对广大办证人员甚至相关管理部门也造成了很大困扰。为此，《管理办法》第四十六条明确：《管理办法》正式施行后，《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》同时废止。

采取废旧立新的模式进行制度规范，将原有规定中关于居住证类型、申办条件、申办程序、持证人待遇等内容，重新整合后在新办法中统一表述，有利于纠正现有的政策规定分散、手续繁琐、管理部门职责不明等弊端，使社会公众能够更清晰地了解上海居住证制度的具体内容，方便流动人口对应个人的具体情况申领居住证和享受相关社会福利待遇，更好地维护自身合法权益。

2.明确居住证的功能定位，取消居住证分类，代之以统一的办证条件和程序

《管理办法》第四条明确了居住登记与居住证的关系，即“境内来沪人员应当按照国家和上海市有关规定，到现居住地的社区事务受理服务中心办理居住登记；符合本办法规定的，可以申请办理《上海市居住证》”，从而也预留与国家规定间的衔接通道。

《管理办法》第五条规定，《上海市居住证》具有下列主要功能：（1）作为持证人在上海市居住的证明；（2）记录持证人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息；（3）办理和查询个人积分，办理卫生、计划生育、社会保险、子女教育等方面的个人相关事务。上述规定一方面延续了原有的居住证功能定位，反映了上海市居住证的使用现况，即居住证的基本功能是登记人口信息和服务持证人；另一方面，与实行积分管理相呼应，也明示了居住证与积分的关系，即凭证办理和查询积分，享受相关公共服务待遇。

取消居住证分类管理，是《管理办法》与原居住证规定相比的显著变化之一。无论是原居住证制度中的人才类居住证、就业类居住证、投靠就读类居住证，还是征求意见稿中的居住证A证、C证和T证，虽然名称不同，但从申领对象和持证人待遇角度来看，仍然是“人分三六九等、证有高低贵贱”。新的《管理办法》作了明显突破，所有来沪人员，需要申请办理居住证的都可到现居住地的社区事务受理服务中心办理；符合“合法稳定居住”和“合法稳定就业，参加上海市职工社会保险满6个月”等基本条件的，都可以办理居住证。

3.规范和简化居住证的申办环节，避免暗箱操作，体现便民原则

（1）关于居住证的受理机构。《管理办法》第八条规定，需要申请办理《上海市居住证》的，申请人可以到现居住地的社区事务受理服务中心办理。

（2）关于居住证的申请材料及材料的接受与移送。《管理办法》第九条明确申请办理《上海市居住证》的，应当符合下列条件：“（一）在上海市合法稳定居住；（二）在上海市合法稳定就业，参加上海市职工社会保险满6个月；或者因投靠具有上海市户籍亲属、就读、进修等需要在上海市居住6个月以上。”申请人应当根据申办条件提供相应的证明材料，并对申办材料的真实性负责。

《管理办法》第十条、第十一条规定，社区事务受理服务中心收到申办材料后，对材料齐全的，应当出具受理凭证；对材料不齐全的，应当当场告知申请人补齐材料。社区事务受理服务中心应当于出具受理凭证之日起2个工作日内，将申办信息、申办材料移送人力资源社会保障部门或者公安部门。

（3）关于居住证的核定、签发、制证。《管理办法》第十二条、第十三条规定：人力资源社会保障部门、公安部门应当自收到申办信息、申办材料之日起10个工作日内，按照就业管理或者投靠、就读管理相关规定进行核定。符合办理条件的，通知制证；不符合办理条件的，出具书面意见并说明理由，由社区事务受理服务中心告知申请人。

《上海市居住证》由市公安局统一签发。对经核定符合办理条件的，公安部门应当自收到制证通知之日起10个工作日内完成证件制作，由社区事务受理服务中心通知申请人领证。申请人收到通知后到社区事务受理服务中心领证。

（4）关于居住证的信息变更、续签和注销。《管理办法》第十五条、第十六条、第十九条规定：持证人的居住地住址、工作单位等信息发生变化的，应当在30日内持相关证明材料到社区事务受理服务中心办理信息变更手续；并在其居住证每届满1年前30日内，到社区事务受理服务中心办理签注手续；持证人逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止；在60日内补办签注手续的，居住证使用功能恢复；对于持证人超过60日未补办签注手续、已转办上海市常住户口等情形，经有关部门认定后，由公安部门予以注销。

与原有的居住证规章和规范性文件的办证要求相比，整合后的申领程序规定更为清晰、明确，申领人提交申办材料后，信息和材料移送、条件核定、通知制证等均在政府部门内部流转完成，符合条件的申请人收到通知后到社区事务受理服务中心领证即可，大大节约了时间和精力。有关受理机构、审核部门以及申领材料、办理期限的明示，则有利于避免暗箱操作，有利于社会监督。

4.参考国外移民打分的经验与做法，实行居住证积分管理

实行积分管理是此次居住证制度调整的最大亮点，《管理办法》专设一章，规范居住证积分制度。《管理办法》第二十条明确“上海市实行居住证积分制度”，并对居住证积分制度作了说明，即居住证积分制度是通过设置积分指标体系，对在上海市合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值。随着持证人在上海市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积。积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇。

关于居住证积分指标体系，《管理办法》第二十一条明确，居住证积分指标体系包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作年限等基础指标，并根据上海市经济社会发展状况和人口服务管理的需要，设置加分指标、减分指标、一票否决指标。各指标项目中根据不同情况划分具体积分标准。居住证积分指标体系由市人力资源社会保障局会同相关部门编制，并报经市人民政府批准，通过政府网站等向社会公布。

持证人申请积分的，委托其单位到人才服务中心办理。持证人可以在网上或者持证到社区事务受理服务中心、人才服务中心查询本人积分。

积分管理是国际通行的人口管理手段，采取定量化方式，通过设置基本条件、指标要素、权重等，以积分分值对个人能力和贡献进行评价，动态反映流动人员的个人情况。实行居住证积分管理，就是建立逐年逐级递增累加机制，随着居住和纳税、缴纳社会保险年限的增加以及教育程度和技能等级的提升，持证人的单项指标分数和总计得分都会增加。实行居住证积分管理的优势在于将刚性化的“条件”转化为灵活可调的“分值”，积分指标体系的设计突出实际贡献和综合素质，可以根据产业发展需求和社会和谐等政策导向，对紧缺急需行业、城市管理必需的公共服务领域等给予加分鼓励，对违法犯罪行为给予减分制约，从而为长期合法稳定就业、合法稳定居住的流动人员建立透明、稳定的预期，引导和帮助流动人口更好地融入城市生活。另外，有关积分指标体系、具体分值等问题，由市政府另行发布的《上海市居住证积分管理试行办法》予以明确，与《管理办法》同时发布、同步实施，阻断了制度寻租的可能途径，大大提高了居住证制度的透明度和公平性。

5.列举居住证持有人的待遇，体现梯度化、可预期的政策导向

《管理办法》第二十八条至第三十六条规定了持证人可以根据国家和上海市有关规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育、科技申报、资格评定、考试和鉴定、参加评选等公共服务待遇。其中，“积分达到标准分值的持证人”可以享受的“特殊”待遇主要体现在子女教育和社会保险方面，其他方面的待遇与现有的居住证持有人待遇相比，在覆盖面和优惠度方面并没有拓展。

对于社会公众较为关注的子女教育问题，在《管理办法》出台之前，上海市政府于2012年12月公布了市教委等部门制定的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》。该方案明确，以《上海市居住证管理办法》为依据，有梯度地为进城务工人员随迁子女提供接受义务教育后的公共教育服务。自2014年起，进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求并达到一定积分的，其子女可在上海市参加高中阶段学校招生考试，接受高中阶段教育（普通高中教育或中等职业教育），在上海市参加高中阶段学校招生考试并完成高中阶段完整学习经历后，可在上海市参加普通高等学校招生考试；未达到积分的，其子女可在上海参加全日制中等职业学校的自主招生考试，接受全日制中等职业教育（包括“中高职贯通培养模式”的专业教育），在上海市参加全日制中等职业学校自主招生并完成全日制中等职业教育完整学习经历后，可在上海市参加上海市普通高等职业学校自主招生考试。上述政策规定反映在《管理办法》中，即第二十八条规定：“持证人的同住子女可以按照上海市有关规定，在上海市参加全日制普通中等职业学校自主招生考试、全日制高等职业学校自主招生考试。积分达到标准分值的持证人，其同住子女可以按照上海市有关规定，在上海市参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试。”

从中不难看出，《管理办法》坚持以“合法稳定就业”和“合法稳定居住”为基本要求，符合一定条件的持证人才能在上海市享受相应的公共福利待遇。有关积分制的新要求更充分表明，享受待遇的梯度是与居住年限、纳税、缴纳社会保险等“分值”相对应的，在公共服务总体水平不断提高的前提下，需要通过个人努力享受更好的可预期的服务内容。另外，考虑到公共福利待遇的社会敏感度和政策变动因素，《管理办法》在持证人待遇方面的规定体现了很大的灵活性，主要是为今后的政策调整预留空间，但值得关注的是，居住证作为重要载体，在今后相当长的时间内仍将与福利待遇密切关联，尤其是制度调整后子女教育待遇与积分相挂钩，使得居住证制度可能面临更大的压力和冲击，居住证积分管理的成效有待进一步验证。

上海居住证制度调整完善及简要分析

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