2013-2015年裁执分离工作模式研究报告

1.“裁执合一”与“裁执分离”体制

严格说，我国长期以来所实施的申请法院强制执行的制度，采取的是“裁执合一”的体制。即根据《行政诉讼法》和司法解释的规定，行政机关在依法不拥有行政强制执行权或者行政机关与人民法院都依法拥有行政强制执行权的情况下，向人民法院申请行政强制执行，由人民法院行使对被申请执行的具体行政行为的审查权、裁定权和执行权。而人民法院采取的强制执行方式，则依据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行。可以说，自《行政诉讼法》实施以来，我国在申请人民法院行政强制执行的制度发展进程中一直奉行“裁执合一”的体制。

“裁执合一”的体制受到挑战或者说是质疑，是缘于2011年1月《征收与补偿条例》的颁布。该条例第二十八条改变了原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”与“司法强拆”并存的“双轨制”，明确了只能向人民法院申请强制执行的“司法强拆”单轨制。该条规定也是《征收与补偿条例》较之于原《城市房屋拆迁管理条例》颁布实施后的最显著变化之一，在全社会引起了广泛热议和巨大反响。尤其是在人民法院内部，对此更是反响强烈，对由人民法院具体实施强制搬迁裁定产生了较为强烈的“畏难”情绪，其主要原因在于法院固有的中立地位与实际司法资源的有限。为此，一些地方法院开始探索采取“法院审查裁定，政府实施”的“裁执分离”模式。如本课题前文所介绍的上海市高级人民法院在《征收与补偿条例》颁布实施以后发布的《上海市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》中第二十三条所规定的“强制搬迁在法院监督下由政府部门具体实施”的体制。这一模式最终得到了《法院强制执行征收补偿决定案件规定》第九条的肯定。“裁执分离”模式改变了我国原有的申请人民法院强制执行机制中由人民法院统一行使执行权的格局。

2.《征收与补偿条例》实施后强制执行实施主体模式的探索与改革

（1）《征收与补偿条例》实施以后法院对强制执行实施主体模式的探索

《征收与补偿条例》颁布实施以后，对这一条文所规定的执行方式产生了不同的理解，^[25]其最大的争议点集中于：如果被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁，经过市、县级人民政府向人民法院提出强制执行申请并经法院审查作出准予强制执行的裁定后，哪个机关拥有强制执行实施权？第一种主张认为强制执行权由人民法院行使。其主要理由，一是在于强制执行的审查权与实施权不可分离，完整的强制执行权能包括了审查权和实施权，两者应当统一于某个部门，不宜分离。无论是以前《城市房屋拆迁管理条例》所规定的行政强拆制度，还是司法强拆制度，两者在“双轨制”下是由行政机关可选择的非此即彼的两套制度，并无两权分离的先例。二是法院行使强制执行实施权更具有权威性。政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权。而《征收与补偿条例》取消了行政机关自行强制拆迁制度，规定政府只能依法申请法院强制执行，有利于加强对政府征收补偿活动的制约等。三是现行法律和司法解释中“申请法院强制执行”的涵义明确了强制执行的实施权就在法院，而目前的司法实践此类情况也是由法院实施的。四是从执行文书的特点看，法院的生效裁定理应由法院负责执行。虽然行政机关是就补偿决定的强制执行提出申请，但一经法院审查并作出裁定后，就得到了司法认可，强制执行的依据不仅是补偿决定，也是法院生效裁定。法院对自己作出的裁定具有强制执行权。五是从现实国情和法治建设需要看，取消行政强拆，统一归口于人民法院强制执行有利于社会稳定和民生权益的保护等。第二种主张认为行政强制实施权由行政机关行使。其主要理由是：一是强制执行的审查权和实施权可以分离。“申请人民法院强制执行”并不意味着人民法院的审查权和实施权不可分离。即使前无先例，也可因时而设。二是从司法本身特点看，由法院实施强制搬迁容易角色错位。司法本身有中立性，由法院负责审查补偿决定有利于保持人民法院的中立地位，使广大社会公众正确认识人民法院的职能定位。在涉及被征收人切身的财产权、人身权方面，如果由法院强制搬迁，极易使人民群众误解为法院就是政府的执行机构，损害人民法院公正司法的形象。三是从执行文书特点看，执行的是行政法律文书。行政非诉执行案件的特点决定了其执行依据就是生效的行政法律文书，法律和司法解释的基本表述也就是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为。因此，本条中行政机关申请强制执行的是补偿决定，不是法院裁定。补偿决定本身是基于国家权力而形成的生效法律文书，经过法院的非诉审查进一步肯定其强制执行的效力，法院作出裁定的形式也主要是“准予”或“不准予”执行补偿决定，具有鲜明的许可特征。四是由行政机关实施强制拆迁，有利于对强制执行的司法监督和事后救济。由于法院对行政非诉执行的审查过程不像诉讼案件一样严密，同时在执行过程中还可能暴露出一些新问题（如执行范围、执行对象错误等），因此，由行政机关实施强制拆迁，人民法院才可能有余地及时审查和纠正强制执行中发现的违法性问题，为当事人提供必要的司法救济；而如果由法院直接执行，就可能少了许多发现问题和为被征收人和其他相关人员提供司法救济的机会。此外，在强制搬迁过程中，人民法院也可根据情况派员实时监督。五是从现实国情和法治建设需要看，完全归口于人民法院强制执行，不符合当前实际情况。首先，人民法院司法资源非常有限，如果涉及补偿决定的全部诉讼与非诉讼强制执行案件大量涌入，现有执行力量严重不足；其次，人民法院多年来强制执行的征收房屋案件占全部强制执行案件的比例较低，且效果也不尽如人意；再者，行政机关不仅具有强制力量，而且各地政府已积累了不少强制执行经验，如果由政府负责强制搬迁，便于组织协调各方因素做好工作；最后，从提高征收工作的效率，保证建设活动的顺利进行，避免司法程序慢等弊端出发，有必要由行政机关负责强制执行的实施，但应对条件和程序作严格限定，以不断提高实际操作的可行性，保障经济社会顺利发展等。第三种主张认为强制执行权由人民法院和行政机关共同行使。该观点首先主张审查权和实施权可以分离，尤其是强制执行实施权并非一个主体所享有，可以由不同的主体享有。具体就强制搬迁的实施权而言，可以由法院和行政机关共同享有。即使政府组织实施强制搬迁，也必须依法申请法院裁决后方可进行。同时，法院依职权也可进行强制搬迁，并享有由谁实施的决定权。对于上述观点，最高人民法院行政审判庭有法官倾向于第二种观点，即由法院审查补偿决定、行政机关实施强制搬迁、法院同时对执行过程加以监督的“法院裁决，政府执行，法院监督”模式，建议将《征收与补偿条例》第二十八条所规定的补偿决定非诉强制执行的实施权，统一交由市、县级人民政府实施，“法院应市、县级人民政府的申请经审查做出裁决的过程，只是发出一个通行证，而不是接过一根接力棒”。^[26]可见，从法官的角度而言，是对“裁执分离”的执行模式充满期待与憧憬的，这主要是基于房屋拆迁的复杂性，尤其是其矛盾的敏感性所进行的考虑。

（2）《征收与补偿条例》实施后实践中产生的问题

随着我国城市化发展乐章的不断谱写，因房屋暴力强拆引发的各类社会问题有如一个个不和谐音符跳跃在城市线谱的每个角落，因强拆引发的恶性事件层出不穷，引起社会的广泛关注。正是从这一角度而言，《征收与补偿条例》第二十八条规定的进步意义是毋庸置疑的，其改变了原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”过程中政府部门“既当裁判员，又当运动员”的不合理的现象，从而可以在相当程度上缓和因房屋拆迁而激化的官民矛盾。然而，正当社会各界对《征收与补偿条例》所规定的“司法强拆”充满期待的同时，实践中“司法强拆”并未带来多大改观，暴力对抗等事件依旧不断。仅从《征收与补偿条例》实施后一年多的实践效果来看，司法强制搬迁模式的设置并未发挥出应有的功效，因强拆导致的恶性事件仍时有发生。实践证明，《征收与补偿条例》的颁布并未达到平息拆迁纠纷、化解强拆矛盾的效果，司法强制搬迁在现实执行过程中遇到了激烈的对抗与巨大的挑战，产生的负面影响严重而且深远。被强拆者并不会因为由原先的政府强拆改为法院强拆而停止他们的抵抗，城市房屋强拆执行中出现的矛盾所指向的对象也只是从一方主体转向另一方主体，而矛盾本身并没有从根本上得到解决，从某种程度上来说，这与司法强制搬迁模式设定的初衷相悖。

（3）最高人民法院对积极探索“裁执分离”模式提出要求

为了应对这类事件的发生，最高人民法院于2011年9月发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（法明传〔2011〕327号）（以下简称《紧急通知》），特别指出“凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全，并建议政府和有关部门做好协调、维稳工作，确保执行活动安全稳妥依法进行”，“坚决反对和抵制以‘服务大局’为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”。《紧急通知》的发布是为了防止司法强制搬迁执行过程中恶性事件的发生，同时也反映出司法强制搬迁在现实的执行过程中确实面临着诸多难题。引人关注的是，该《紧急通知》第一次从最高司法机关的角度提出了“裁决分离”模式，指出：“鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定，各级人民法院要紧紧依靠党委领导，争取各方理解和支持。凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时，积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。”由此可见，《征收与补偿条例》实施以后“司法强拆”所产生的恶性事件“虽属少数或个别，但引起的社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣，其中的教训也极为深刻”，面临如此的困境，最高人民法院在《紧急通知》中呼吁积极探索“裁执分离”模式，其焦虑之情可见一斑。面对如此严峻的局面，其心情之迫切尚属情理之中。

（4）《法院强制执行征收补偿决定案件规定》对“裁执分离”模式的正式确立

2012年2月，最高人民法院通过了司法解释《法院强制执行征收补偿决定案件规定》，正式确立了向人民法院申请强制执行补偿决定的“裁执分离”原则。该司法解释第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”根据该规定，对于人民法院准予执行的裁定，一般情况下由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，但也可以由人民法院执行。我们注意到，《法院强制执行征收补偿决定案件规定》在提到市、县级人民政府时，用的是“组织实施”，而在提到人民法院时，用的则是“执行”。这也说明，即使“由市、县级人民政府组织实施”，也与人民法院的强制执行有所区别。这实际上确立了在房屋征收与补偿领域原则上的“裁执分离”模式和特殊情景下的“裁执合一”体制。对此，最高人民法院行政审判庭法官指出，在强制执行方式上，司法解释规定了法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这主要是基于探索以“裁执分离”为主导的强制执行方式的需要。所谓裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。“这一规定的意义在于：征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序。”“就人民法院内设机构而言，行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的，由行政审判庭进行审查并作出裁定，需要由人民法院强制执行的，由人民法院的执行机构组织实施。”“明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。这也是从现实可行性出发，经有关国家机关反复协商后形成的共识，符合裁执分离的司法改革基本方向。同时，在个别例外情形下，人民法院认为自身有足够能力实施时，也可以依照《规定》由人民法院执行。应当说明的是，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的规定，与《条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾，前者的意义在于实现裁执分离接受司法监督，后者的意义在于经司法审查确认并明确具体实施方式。”^[27]同时，最高人民法院已于《法院强制执行征收补偿决定案件规定》公布后下发专门通知，要求“人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行；对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。这种模式和相关要求，既有利于人民法院有效监督、支持行政机关依法行政和实现公共利益，也有利于人民法院切实履行保障被征收人合法权益的职责”。^[28]

此外，《法院强制执行征收补偿决定案件规定》还确立了申请机关提供的材料要求以及法院审查的标准。如第二条规定，行政机关向人民法院申请强制执行房屋征收补偿决定，除要提供申请书及附具材料外，还应当提供的材料有：①征收补偿决定书及相关证据和所依据的规范性文件；②征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；③社会稳定风险评估材料；④申请强制执行的房屋状况；⑤被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关财产状况等具体情况；⑥法律、行政法规规定应当提交的其他材料。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。第六条规定，征收补偿决定如具有“明显缺乏事实根据”、“明显缺乏法律法规依据”、“明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障”、“明显违反行政目的，严重损害公共利益”、“严重违反法定程序或者正当程序”、“超越职权”、“法律法规规章等规定的其他不宜强制执行的情形”等情形之一的，人民法院应当裁定不予执行。从以上规定可以看出，一般情况下，人民法院就申请其强制执行的案件主要是就合法性进行审查，而在申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的审查中，就不仅仅针对合法性进行审查，还要就合理性进行审查。

值得关注的是，目前，由最高人民法院所主导的“裁执分离”执行模式，不仅在国有土地上的房屋征收与补偿领域得到运用，而且还逐渐向其他领域拓展，如在浙江省台州市玉环县，一起由县环保局向玉环县人民法院申请强制执行环境行政处罚的案件也是适用“裁执分离”的模式进行执行。法院经审查，认为该案事实清楚、程序合法、适用法律正确，裁定准予执行，并在裁定书中明确具体执行工作由县环保局组织实施。该案系玉环县人民法院首次运用“裁执分离”模式审查终结的环保非诉行政执行案件。这是因为，2012年5月，浙江省高级人民法院规定“裁执分离”可适用于其他非诉行政执行案件。6月，浙江省台州市中级人民法院与市环境保护局、市工商行政管理局等单位召开联席会议，出台《关于建立台州市环境执法联动协作机制的意见》，明确法院审查裁定准予执行的环保行政非诉案件，应由环保部门具体组织实施。“裁执分离”模式的推广，有利于缓解法院执行难问题。^[29]这可能预示着我国申请法院行政强制执行体制改革的一种方向，即：向人民法院申请强制执行的行政决定，由人民法院审查裁定；裁定准予执行的，由申请执行的行政机关具体实 施。

3.《行政强制法》视角下“裁执分离”模式的法律分析

（1）国务院和最高人民法院均不宜对申请法院行政强制执行作出规定

根据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行应当由法律设定。司法强制搬迁其本质也是一种行政强制执行行为，对于该执行制度的设定应当符合《行政强制法》的原则与精神，由法律设定。从这点上来说，《征收与补偿条例》第二十八条对司法强制搬迁的规定，本身就有越位之嫌。而且，这一越位并不仅仅是越了在其后面出台的《行政强制法》之位，而且还违背了《中华人民共和国立法法》的相关规定。《中华人民共和国立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；……”第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”可以说，《行政强制法》第十三条的规定，是对《中华人民共和国立法法》要求在行政强制执行领域实施的具体肯定。应当承认，要求法院履行行政强制执行的职责，实际上是给作为司法机关的人民法院配置了一项职权，而作为国务院行政法规的《征收与补偿条例》，是根本不应具有这一功能的。

那么，作为最高司法机关的最高人民法院，是否能够以司法解释的形式对法院的强制执行作出规定？司法解释作为“人民法院在审判工作中具体应用法律的问题”的解释性文件，^[30]其功能在于具体运用全国人大或其常委会制定的法律，对法律应用中的具体问题进行解释，而不是创制某一个制度。同样，根据《中华人民共和国立法法》第八条、第九条的规定，最高人民法院并不具有运用司法解释创制或者分解一种行政强制执行职权的权力，因为法院的非诉强制执行本身属于一种司法职权，应当由法律规定。更何况，最高人民法院在此之前已经用连司法解释都不是的《紧急通知》要求各级法院积极探索“裁执分离”模式，更是于法不符。同时，根据《行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定”的规定，最高人民法院也不宜对本已由法律规定的非诉行政强制执行权按照自己的需要进行规定、理解和分解。2006年年初，曾经有学者对于人民法院所进行的“司法改革”提出了尖锐的批评，“在涉及审判体制的司法改革中，人民法院没有什么可以自作主张、自行推行改革的余地”，“人民法院工作的一切出发点和归属，都是依照法律的规定从实体和程序两个方面独立行使审判权，它绝对没有任何对法院体制和诉讼制度等事项进行改革的权力”，“人民法院的组织和职权以及国家诉讼制度的事项只能制定法律，任何一级人民法院包括最高人民法院都不得染指”。^[31]这就非常明确地指出了人民法院只能是法律的执行机关，只能严格按照法律的规定从事民事、刑事和行政审判工作。

因此，根据本课题对申请人民法院行政强制执行制度中执行权的理解，该执行权属于司法权，司法机关不能自我规定和理解，行政权更不能为其配置，涉及行政权与司法权权限分配的，只能由全国人大或其常委会以制定法律的形式加以规定。

（2）《行政强制法》并未改变我国原有的申请人民法院行政强制执行制度

《行政强制法（征求意见稿）（第四稿）》中曾经根据我国行政强制执行的长期制度与实践，就申请人民法院强制执行的案件，统一实行审查权与执行实施权合一的模式，即审查权和实施权均由人民法院行使。但最后于2011年6月30日颁布的《行政强制法》则删除了第四稿中的相关规定，对于是实施“裁执合一”还是“裁执分离”并未作任何规定。对此，立法机关的解释是：草案四次审议稿第六十条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。”最高人民法院提出，实践中向人民法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行外，还正在探索对有的案件原来由行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的双轨制，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的单轨制，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议《行政强制法》对此予以体现。法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四次审议稿上述的规定。^[32]

立法上最终未对此作出明确规定，说明立法上对“裁执分离”的执行模式也没有作出明确的肯定性规定，“其最大的争议焦点便是有关权力尤其是行政权力与司法权力的配置问题”。^[33]“立法者的这种审慎态度，表明了其对行政强制权违法侵害私人合法权益的担忧，也反映出行政强制领域所涉及利害关系人的复杂性，相关立法须继续‘攻坚’。”^[34]既然还必须继续“攻坚”，就不能将其作为立法上的定论来看待。课题组认为，《行政强制法》删除了草案（第四稿）“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的内容，并不表明该法律已经授权最高人民法院甚至地方人民法院可以对强制执行的具体实施进行“自由探索”，其不作规定，一是默认了原有制度的延续性和有效性，二是“为法院探索改革执行方式留有空间”，便于今后其他法律对具体执行方式作具体规定，并非是对目前申请法院行政强制执行制度实施过程中法院积极探索的“裁执分离”模式的法律确定。而在法律并没有明确授权的情况下，最高人民法院通过司法解释将我国原有的非诉强制执行制度中的具体职权加以分解，将实际上难以掌控的“司法强拆”的具体实施权强制性地分配给行政机关，是难以在法理上成立的。就像有学者认为的，“若果真由人民法院以司法解释的形式对行政强制执行的具体实施问题作出安排的话，在理论上将会形成一个悖论——司法机关为行政机关设定职权。……由司法解释来作行政强制执行的具体制度安排，总起来说是讲不通的”。^[35]

（3）“裁执分离”模式中行政机关与人民法院还是申请者与执行者的关系

“裁执分离”模式的理论依据是将强制执行权分为强制执行的裁决权和实施权两部分，其中强制执行的裁决权属于司法性质的判断，由人民法院行使，而实施权不涉及判断的问题，应交由行政机关行使，由行政机关负责执行，在行政机关实施强制执行超出原行政决定的范围，或者有其他损害被执行人合法权益的情形时，被执行人既可以事前寻求司法救济，又可以事后通过行政赔偿程序要求执行机关承担行政赔偿责任，对被执行人的权利保护更为充分。而且，这种赔偿程序由中立的第三方（法院）对执行机关与被执行人的争议作出裁决，更加具有公信力，符合权力监督的原理。相反，如果强制执行权的决定权与实施权均交由法院行使，在实施强制执行过程中出现超范围执行等损害被执行人合法权益的情形下，被执行人只能通过事后的国家赔偿程序寻求救济，且根据《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，这种国家赔偿程序是由法院赔偿委员会（或理赔小组）对是否应予赔偿作出决定，容易使人产生“自己监督自己”的质疑，对赔偿决定的公正性产生合理怀疑。此外，该理论还认为，若由法院来组织实施行政机关所作的行政决定，实际上是变相将法院转变为了行政机关最大的执行机构，这不仅不符合国家对于法院职能定位，有悖于《行政诉讼法》、《行政强制法》等法律的立法初衷，而且在逻辑关系上更行不通。

然而，依据《行政诉讼法》、《行政强制法》等法律的规定和《若干问题的解释》第九十三条所规定的内容，法院作准予执行裁定后，由其负责强制执行非诉行政行为的机构执行，无论从司法强制搬迁的内涵还是相关规定上都可以看出，司法强制搬迁执行主体应当为人民法院。虽然“裁执分离”已经被最高人民法院通过司法解释所确立，但仍属于操作性问题，^[36]并非权力的性质与归属问题，仅仅是一种操作方式上的改革，并非是对权力性质与权力归属的改变。更何况，在我国目前体制之下，最高人民法院作为司法机关根本也无权对此进行改变。为此，课题组认为：

第一，《征收与补偿条例》第二十八条第一款所规定的“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的内容，仍然属于我国原有的向人民法院申请行政强制执行的体制，既然如此，无论是行政机关，还是人民法院，都理应按照相关的法律（《行政诉讼法》、《行政强制法》）以及司法解释的规定，依法履行强制执行申请和强制执行实施的职能。

第二，在我国目前行政强制执行体制之下，“裁执分离”仅仅属于工作模式或者操作方式上的一种改变，而非执行体制的根本改变。

然而，鉴于向人民法院申请强制执行体制，尤其是在“司法强拆”以及其他相关方面的执行领域，其“裁执分离”的工作模式已经由最高人民法院通过司法解释进行确认或者默认的客观事实，我们应当对这一工作模式从法律上进行必要的分析：

首先，“裁执分离”模式中，行政机关与人民法院的法律地位并未得到改变。作出行政决定并向人民法院申请强制执行的行政机关是强制执行程序的具体启动者，而人民法院仍然是非诉行政强制执行的执行机关。具体理由，除了前面已经提到的《征收与补偿条例》第二十八条第一款所规定的内容以及我国长期以来向法院申请行政强制执行制度实际上并未得到改变之外，我们从《行政强制法》关于责任机制的规定中也可窥见一斑。《行政强制法》第八条第二款规定：“公民、法人及其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据该条规定，如果确实存在法院在强制搬迁过程中因违法行为或扩大范围侵犯被征收人合法利益的情况，被征收人有请求赔偿的权利。《行政强制法》第六十七条也作了相关规定：“人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”可见，这些规定明确了法院在违法强制执行情况下应当承担的责任后果。从这一责任机制的确立，可以非常明确地看出《行政强制法》是将人民法院作为非诉强制执行的主体来看待的，否则，法院在行政强制执行中责任机制的确立将丧失基础。^[37]

其次，从《行政强制法》的其他规定中也可明确看出申请法院强制执行制度中强制执行权的主体为人民法院。如《行政强制法》第五十九条规定：“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。”第六十条规定：“行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”从上述规定可以明确地读出“申请法院强制执行制度中强制执行权的主体为人民法院，而不是行政机关”的含义。

再次，既然我们认为虽然“裁执分离”模式并没有实际改变我国既有的申请法院行政强制执行的体制，那么，目前已经客观存在的“裁执分离”模式中，具体负责实施法院强制执行裁定的行政机关与人民法院应当是一种什么样的法律关系呢？课题组认为，鉴于我国申请法院行政强制执行法律制度的现实和最高人民法院并无权力对这种法律制度建议改变的事实，结合《行政强制法》、《行政诉讼法》和最高人民法院自己所制定的《若干问题解释》等相关规定，强制执行的主体理应是人民法院，至于行政机关具体实施了法院的强制执行裁定，其与法院之间只能是一种由法院统一行使执行权前提下的委托关系。换句话说，由于“人民法院司法资源非常有限，‘执行难’问题长期没有得到解决，如果涉及补偿决定的全部诉讼与非诉讼强制执行案件大量涌入，现有执行力量严重不足，难以承受”，由行政机关受法院的委托去具体实施强制执行裁定，以解法院难以克服的“燃眉之急”也并非不可以。^[38]但以司法解释或者“通知”就将一个由法律所确定的执行制度中的执行主体、责任主体改掉，则是不可取的。

为此，课题组认为，在行政机关受委托实施具体强制执行裁定的过程中，法院理应进行必要的监督。犹如行政法上的委托原理一样，由委托者对受委托者实施的行为进行监督，符合法理。具体办法，在由行政机关具体实施行政决定的过程中，法院应当派不少于2名的法官予以监督，以保证行政机关严格按照法院的裁定具体实施执行行为。

（4）“裁执分离”模式应当如何确立

客观地说，《征收与补偿条例》中规定了在房屋强制搬迁领域只能申请法院强制执行，司法强制搬迁单一化模式意味着法院将承担城市房屋拆迁中的所有任务及压力，而房屋强制搬迁执行最大的特点就是案件数量多、执行难度大，这需要法院有足够的人力、财力、物资条件来应对这一变化。以江苏省为例，2002年至2010年期间，全省法院共受理各类一审行政诉讼案件44776件，其中拆迁案件达7733件，占各类案件总数的17.27%，在全部案件中连续多年数量位居第一。^[39]每年如此多数量的拆迁案件如果全部交由法院审查执行，对法院现有的执法资源来说是一个不小的挑战。而且，因为房屋拆迁直接影响到被拆迁人的重大利益，又与地方财政收入与经济发展紧密相联，具有矛盾冲突激烈、化解难度较大、不当干预突出、群体抵抗普遍等特点，所以在强制执行案件中房屋强拆的执行难度是最大的，这对于法院人员力量及执行手段、化解方式提出了更高的要求。然而，法院在应对这些挑战与要求时并未凸显司法强制搬迁所具有的优势，最关键的原因是因为法院相关资源配备还不够充足。首先，法院主要承担的是审判职能，这在我国宪法对于法院职能规定中可以体现，法院的执行相对而言只是附带性的权力，为了作出的判决与裁定可以在现实中得到实现，以保证司法的权威性。因此在相关资源的分配方面法院比较偏向于保证审判职能的发挥，而在执行方面相对薄弱，当执行案件大量涌入司法机关时，法院往往会显得力不从心，无法应付；其次，基层法院本身存在着诸多缺陷，包括人员不充足、资金不到位、机构不完善等，使得其无论在人员配备、物资装备还是执行方式方面都无法承担数量众多、执行困难的房屋强拆工作，执行强拆尚且困难，更不用说在执行中还要注意遵守各种条件与原则。再者，法院资源的不充足，往往会迫使法院在司法强制搬迁执行过程中寻求政府帮助，行政机关与司法机关这种帮助与被帮助的关系同样也不完全有利于制度目的的真正体现。

保证司法独立性是达到司法强制搬迁公正目的的前提，司法强制搬迁模式的设定本身就是为了强化司法监督制约，避免行政审裁合一。^[40]司法强制搬迁交由法院执行在公正性方面优于行政机关执行，这个逻辑假定是立足于司法权独立基础之上。^[41]实际上，法院担心的是，从行政机关执行转向司法机关执行，在事实上造成了大部分的拆迁矛盾与风险不断转移给缺乏独立机制保障的人民法院，将本应为中立者的法院推向了剧烈对抗、尖锐矛盾的一线，在多重阻力和冲突下，法院可能，或者已经承担了难以想象的拆迁压力。从最高人民法院自2011年9月发布规范司法强拆的《紧急通知》不到1年，2012年6月又再次发布《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》，指出“今春以来，一些地区违法征收拆迁的恶性事件又屡有发生，并呈上升势头”，要求各级人民法院“严把立案、审查、执行关，切实体现‘裁执分离’的原则，不得与地方政府搞联合执行、委托执行”，由此可见法院受“司法强拆”困扰之严重。

课题组并不反对最高人民法院积极探索“裁执分离”的强制执行模式，相反认为这对于创新我国申请法院行政强制模式有一定积极意义。然而，这一模式应当如何创建，以及其是否应当在法律没有作出具体安排的情况下就予以广泛地推广和实施，则是值得研究的。

课题组认为，“裁执分离”模式的建立，应当在法律的框架内实行。本课题在前面的论述中已经阐明，无论是强制执行的裁定权，还是实施权，都属于强制执行权的范畴，至少在目前的法律框架内是如此。依据《行政强制法》第十三条第一款“行政强制执行由法律设定”以及《中华人民共和国立法法》第八条、第九条关于“人民政府的职权由法律设定”的规定，应当通过制定相应的法律来解决“裁执分离”模式，如果法律规定强制执行的裁定权属于司法权，由人民法院行使，而强制执行的实施权属于行政权，由行政机关行使，则应当根据法律的规定进行。但在法律对这一权力中的具体行使并没有作出拆解性质的规定之前，由人民法院，哪怕是最高人民法院进行自行拆解与处置，无论如何与法治的要求不符。

同时，在目前状态下，鉴于最高人民法院《法院强制执行征收补偿决定案件规定》的第九条仅仅规定“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”，其中并没有对“裁执分离”与“裁执合一”的具体情形作出规定，也没有对人民法院的监督措施进行规定，建议全国人大常委会敦促最高人民法院明确“裁执分离”与“裁执合一”的具体适用情形，并明确人民法院对行政机关具体实施强制执行裁定的监督机制，强化人民法院在申请行政强制执行进程中的责任。