法院行政强制执行制度分析及研究报告

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：课题组认为，对申请法院行政强制执行权性质的理解，是本课题研究过程中的一个关键问题。一般认为，普通法系国家和地区把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家和地区则把行政强制执行权看成是行政权的一部分。其中，人民法院是主要的强制执行主体。可见，《行政强制法》事实上并未改变原先的非诉行政强制执行权属于人民法院的规定。

课题组认为，对申请法院行政强制执行权性质的理解，是本课题研究过程中的一个关键问题。

1.不同的模式决定了行政强制执行权的性质

从世界范围来看，行政强制执行权的设定和实施，以及行政强制执行制度的运行状况，在一定程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。目前，一些国家和地区行政强制执行权的配置与实施主要有两种模式。一是德奥的行政机关自行强制执行模式。该模式集中体现在以德国、奥地利为代表的大陆法系国家和地区。主要特征是：作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者由专门的行政强制执行机关负责执行。日本和我国台湾地区也实行行政机关自行强制执行的模式。^[8]二是美英的司法机关强制执行模式。在美国，行政机关在相对一方不履行行政义务时，原则上自己不能采取强制执行手段，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令促使履行，相对一方如果不履行法院命令，法院将以藐视法庭罪，处以罚金或拘禁。美国模式也可称为司法模式，以美国、英国为代表。司法对行政的控制的重要表现即行政机关的活动，包括强制义务的实现，要接受法院的司法审查，换言之，在司法模式下，是通过民事诉讼或刑事诉讼由法院强迫相对人履行义务，原则上不赋予行政机关强制执行权。^[9]上述几种模式的存在，除了历史、国情等因素外，更重要的原因是基于对行政强制执行权性质的不同认识。一般认为，普通法系国家和地区把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家和地区则把行政强制执行权看成是行政权的一部分。^[10]

2.申请法院行政强制执行制度中执行权性质的争议

我国关于申请法院行政强制执行制度中执行权性质的看法，主要存在两种观点：一种观点主张它是一种行政权，理由是，行政机关依法实施的行政强制执行与人民法院强制执行非诉行政行为是中国行政强制执行制度的两个重要内容，在性质上都属于行政行为的继续和延伸，即属于行政权的范畴。^[11]另一种观点认为，人民法院执行非诉行政行为应当是一种司法权。理由是，从本质上讲，作为法院执行根据的行政行为的作出在于确定特定的行政法律关系，其核心是设定相对人的权利义务。其中，人民法院是主要的强制执行主体。强制实行行政行为业已确定的行政法律关系是一个行为过程，该行为过程由谁来实施，要由法律规定。“当法律明确规定行政义务由人民法院强制实行时，则人民法院独立行使审判权适用司法程序采取的强制执行措施是司法行为，执行的过程是司法强制执行”。如果将法院的非诉行政行为执行理解为行政行为的继续，则法院对行政行为的执行就成了被执行的行政行为的有机组成部分，这与建立非诉行政行为执行制度排斥或者阻止违法行政行为进入执行过程的初衷不相符。^[12]

3.申请法院行政强制执行制度中执行权应当属于司法权性质

（1）关于申请法院强制执行制度中执行权性质：基于学术观点的分析

在我国《行政诉讼法》第六十六条作出规定之后，很多学者对行政强制执行中申请法院强制执行制度进行了必要的理论概括，综合多位学者的主流观点后可知，《行政诉讼法》第六十六条所规定的对具体行政行为的强制执行制度有以下涵义：第一，我国对具体行政行为的强制执行分为行政机关依法进行的强制执行和行政机关向法院申请强制执行两类；第二，该两类行政强制执行方式，是并行方式而非选择制，区分关键在于行政机关是否“依法”拥有行政强制执行权；第三，向法院申请强制执行制度中执行权的主体是法院。从上述观点可以看出，向法院申请强制执行制度中的执行权属于法院，而不是行政机关，当行政决定被交由法院强制执行时，权力性质已发生变化，成为司法权的一部分。

（2）关于申请法院强制执行制度中执行权性质：基于制度的分析

课题组认为，人民法院所实施的强制执行权，属于司法权性质。从现有制度的分析中，可以得出这一结论。

①现有制度明确了申请法院行政强制执行的执行权属于人民法院

从现有规定来看，根据《若干问题解释》的规定，具体行政行为的合法性审查由行政审判庭进行，而审查以后的执行，则“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。由此可以看出，此前的“执行庭执行”虽然已经被有所改变，究竟由人民法院的哪一机构负责执行，不再“一刀切”地由执行庭来执行，也没有一律交给行政庭执行，而是由人民法院自行安排。然而，从审查与执行的主体角度而言，无论是执行庭执行，还是行政庭，或者是法院中其他“负责强制执行非诉行政行为的机构”执行，从法律角度来说，它们都属于人民法院，是人民法院内的具体工作机构。因此，无论是执行的裁定权，还是执行的实施权，其主体都是人民法院。

②将法院的非诉行政强制执行由《行政诉讼法》和司法解释规定，也体现这一执行权的司法性质

严格说，诉讼是指“司法机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决案件以法定诉讼程序所进行的全部活动”，^[13]因此，诉讼法的主要功能之一，就是规范司法机关、司法活动或者说司法权的行使。而司法解释，则同样对司法机关和司法活动有明显的约束力，正如学者所称，“司法解释的效力就是司法强制力”。^[14]因此，从这项权力长期以来在《行政诉讼法》和司法解释中被规定，就不难看出其理应具有的司法权性质。

③《行政强制法》确认了原有的行政机关申请人民法院强制执行体制

《行政强制法》第十三条和第五十三条等规定，都基本上维持了我国《行政诉讼法》和司法解释所确立的行政强制执行的“双轨制”，而且，其第五十九条更是明确规定“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行”，同时，在第六十七条中也明确规定了“人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的法律责任。可见，《行政强制法》事实上并未改变原先的非诉行政强制执行权属于人民法院的规定。

④从其他类似制度看强制执行权的性质应当属于司法权

在我国法律制度中，向法院申请强制执行的制度不仅仅限于行政机关申请法院行政强制执行。第一，《中华人民共和国公证法》第三十七条规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”按照这一规定，那么债权人依法向有管辖权的人民法院申请执行，人民法院对于该公证文书的执行权，究竟是公证机构职权的延伸，还是司法权的体现？其答案理应是司法权，而不可能是“公证机构职权的延伸”。第二，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百七十三条规定：“经中华人民共和国涉外仲裁机构裁决的，当事人不得向人民法院起诉。一方当事人不履行仲裁裁决的，对方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的中级人民法院申请执行。”同样的问题，在这里，法院对仲裁裁决的执行，难道是仲裁机构仲裁权的继续和延伸，或者是仲裁权的一部分，而不属于司法权？答案也应当是否定的，法院执行仲裁裁决，应当属于司法权。因此，认为法院对非诉行政行为所进行的强制执行“属于行政权性质、是行政权的延伸”的观点难以成立，其理应属于人民法院依法行使的一种司法权。

法院行政强制执行制度分析及研究报告

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