我国学前教育管理学-学前教育管理学

（一）我国现行学前教育行政管理体制的沿革

1.我国学前教育行政管理体制的确立

党中央历来重视学前教育的发展，早在1934年，当时的中华苏维埃政府中央人民内务委员部就颁布了《托儿所组织条例》，它是我党颁布的第一部关于学前教育的文件。《托儿所组织条例》详细规定了托儿所的规模、作息制度、环境设备、保教人员的编制标准、管理方式等。1941年1月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》，要求在边区实行儿童公育制度，在边区政府民政厅设保育科，各市县政府设保育科员一人，区乡政府设保育员一人，确立了当时边区政府学前教育行政体制。1945年，边区政府提出的边区工作方针延续了《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》的精神。总之，中华人民共和国成立以前，党的各个历史时期都及时根据解放区的政治、经济、文化的发展，结合儿童教育的需要，制定了相应的学前教育行政管理政策，为我国学前教育行政体制的确立奠定了基础。

中华人民共和国成立后，为了加强对学前教育工作的领导管理，1949年10月，教育部在初教司内设“第二处”，主管全国学前教育工作。1950年11月，“第二处”改称“幼教独立处”，直属教育部有关部长领导，掌管全国学前教育工作，这是我国第一个学前教育中央领导机构。后来，一些省、直辖市也陆续设立了幼教处、幼教科，管理地方学前教育事业。自此，我国的幼儿教育便有了全国统一的领导管理体系，这极大地保证和促进了我国幼儿教育的蓬勃发展。由于有了组织上的保障，我国学前教育的发展与管理在中华人民共和国成立初期取得了巨大的进步：

（1）确定了幼儿教育的性质、任务。1951年10月，中共中央政务院颁布了《关于改革学制的决定》，这是中华人民共和国成立以来正式公布实施的第一个学制。幼儿教育被纳入新学制体系，并确定了幼儿教育的性质任务：幼儿教育作为小学教育的基础，是社会主义教育事业的重要组成部分。新学制规定：实施幼儿教育的组织为幼儿园，招收3岁到7岁的幼儿，并指出幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广。

1952年3月，教育部颁发了《幼儿园暂行规程（草案）》（以下简称《暂行规程》），规定了“幼儿园的任务是根据新民主主义的教育方针教养幼儿，使他们的身心在入学前获得健全的发育，同时减轻母亲养育幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等”。《暂行规程》明确了我国幼儿教育肩负着教育性与福利性的双重任务，规定了幼儿园应对幼儿进行初步的全面发展的教养工作内容，指明了培养目标和保教并重的方针。

（2）对幼儿园的教育和管理提出了规范化的要求。《暂行规程》对幼儿园的教育和管理提出了规范化的要求，包括学制的设置，幼儿园的领导、教养原则、教养活动的项目、入园与结业、组织编制、会议制度乃至经费设置等。《暂行规程》规定，幼儿园以整日制为原则，幼儿园园长应兼任教养员，教养员应对幼儿负全面教养的责任。1952年，教育部又印发了《幼儿园暂行教学纲要（草案）》（以下简称《教学纲要》），其中的主要内容包括各班幼儿的年龄特点和教育要点，并涉及体育、语言、计算、图画、手工、音乐及环境教学的各科纲要。《暂行规程》和《教学纲要》等文件总结了老解放区的学前教育经验，借鉴了苏联学前教育理论，对幼儿园的管理做出了比较具体的规定，为改革不合理的幼儿教育，落实幼儿教育的双重任务和实现幼儿教育正规化提供了指导依据。

（3）初步确立了我国幼教事业的发展方针和对托幼机构的领导职责。1950年，政务院文教委员会批准教育部的建议，实行托幼分管政策，即托儿所由卫生部妇幼卫生司主管，幼儿园由教育部基础教育司主管，托儿所与幼儿园入托儿童以3岁为分界线。1956年2月，教育部、内务部、卫生部联合发出了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》（以下简称《通知》），提出了公立和民办并举的事业发展方针。明确提出要依靠群众，动员社会各方面力量，采取多种形式兴办幼儿园，逐步解决人民群众的需要。从中可以看出，我国幼儿教育事业是随着国家经济建设的发展而发展的，且一开始具有社会性、地方性和群众性的特点。

《通知》进一步明确了对各类托儿所、幼儿园的领导职责：以统一领导、分级管理为原则，各类型的托儿所、幼儿园的经费、人事、房屋设备和日常行政事宜由各主办单位（包括教育行政部门、厂矿、机关、团体、部队、学校、群众和个人等）各自负责管理。有关方针政策、规章、制度、法令、教育计划、教育内容、教育方法、儿童保健业务等，在托儿所方面，统一由卫生行政部门领导；在幼儿园方面，则统一由教育行政部门领导。这一管理方式在领导管理体系上既有协作，又有分工；既有社会兴办，又有教育卫生等部门的专业化管理。

2.我国现行幼教行政体制的逐步健全完善

我国现行的幼教行政体制经历了曲折的发展历程。1961年，教育部幼教处因精简被撤销，以后的相当长一段时间内，教育部基本上没有对幼儿教育工作下发过指导文件。“文革”期间，幼儿教育领导管理机构受到影响，致使幼儿园等托幼机构长期处于无人过问或领导力量薄弱的状态，幼儿教育也如同其他社会事业一样受到了严重的摧残。“文革”结束后的1978年，教育部在普通教育司设立了幼教特教处，失去国家机关专职领导达17年之久的幼儿教育事业又有了自己的行政领导机构。

改革开放以来，我国进入了全面推进社会主义经济建设的新时期，幼教事业发展出新的生机。

（1）党和政府加强了对幼儿教育的领导力量，建立健全了行政组织体系。为了拨乱反正，克服存在的问题，推动幼教事业的发展，经中央批准，1979年教育部、卫生部、劳动总局、全国总工会、全国妇联联合召开了全国托幼工作会议。会议要求加强托幼工作的统一领导和分工合作，决定在国务院设立由13个相关职能部门所组成的托幼工作领导小组，各省市自治区也设立相应的组织。这次会议是中华人民共和国成立以来，托幼工作受到国家空前重视的一次大会，标志着我国幼教事业进入了一个新的时期。

此后，党和政府又陆续发布了指导管理全国幼教事业的一系列重要文件。1979年，教育部颁布了《城市幼儿园工作条例（试行草案）》，要求各级党委要加强对幼儿教育的领导，各级教育行政部门要设立幼儿教育领导机构，配备专职干部。1981年10月，教育部颁发了《幼儿园教育纲要（试行草案）》，根据幼儿的年龄特点，进一步明确了幼儿园的教育任务，提出了幼儿园教育的内容与要求、教育手段及注意事项，从而使园所教育有章可循、有法可依。1983年，教育部颁布了《关于农村幼儿教育的几点意见》，要求省级配备和充实农村幼教干部，定期对农村幼教工作进行督促检查；县级教育行政部门负责农村幼儿教育的业务领导、培训工作等；社、乡、村幼儿教育实行“谁办谁管”等措施。

1987年，国务院批准召开了全国幼儿教育工作会议，明确提出幼儿教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是基础教育的预备阶段，同时又是满足广大人民群众需要的一项福利事业。幼儿教育作为一项社会事业，涉及面宽，政府各部门或多或少地要介入幼教行政管理，不同部门之间的协调与合作，常常需要通过政府的行政干预才能实现。1989年，国家教委经过国务院批准颁布了《幼儿园管理条例》，明确了幼教行政组织体系和职责分工，确立了我国幼儿教育管理体制的基本原则。

2003年，国务院办公厅转发教育部、中央编办、国家计委、民政部、财政部、劳动保障部、建设部、卫生部、国务院、妇女工委、全国妇联等部门（单位）《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出了新时期幼儿教育改革与发展的目标，以及各部门在发展幼教事业中的职责分工和确保幼教事业在新形势下改革与发展的条件等，这是进入21世纪以来具有较强指导性作用的文件。

（2）儿童权利保障法制化，幼教事业步入依法治教轨道。我国政府一向关心和重视儿童的生存、保护和发展工作，改革开放以来，更是致力于使儿童权利保障法制化的进程中。

20世纪80年代以来，中国政府参与了国际合作项目，在《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》《执行90年代儿童生存、保护和发展世界行动计划》上签字，向全世界承诺并执行有关行动计划。1993年，我国政府参加了九个人口大国的全民教育首脑会议，会议通过了《德里宣言》和《行动纲领》。

1992年，我国通过了《90年代中国儿童发展规划纲要》，这是我国第一部以儿童为主体、促进儿童发展的国家行动计划。与此同时，我国政府还加强了对儿童权利保障的法制建设，从国情出发，制定了以《中华人民共和国宪法》为核心的一系列法律以及政策措施，比如《未成年人保护法》《母婴保健法》，形成了比较完整的保护儿童权利的法规体系。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，这是国家管理教育的根本大法，也是国家发展教育、确保儿童权利的纲领性文件。

2001年，国务院发布了《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》，从儿童与健康、儿童与教育、儿童与法律保护、儿童与环境4个领域，提出了21世纪前10年的儿童发展目标和策略措施。

1989年9月，我国颁布了经国务院批准的《幼儿园管理条例》，这是国家针对幼教事业颁布的重要行政法规，是中华人民共和国建立以来的第一个幼教行政法规，明确了幼儿园的管理实行“地方负责、分级管理和有关部门分工负责”的原则，并要求地方各级人民政府根据本地区社会经济发展状况制定幼儿园的发展规划。经过7年试行，1996年3月国家教委正式颁布了《幼儿园工作规程》，进一步明确了幼儿教育在整个国民教育中的地位：“幼儿园是对三周岁以上学龄前儿童实施保育和教育的机构，是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段”，并从编班、保教工作、人员职责、办园经费等方面对幼儿园工作进行了规范，指导全国幼儿教育工作。

2001年，教育部印发了《幼儿园教育指导纲要（试行）》，这是在1981年的《幼儿园教育纲要（试行草案）》实施多年之后，根据社会环境的变化和教育发展的趋势，对幼儿园教育的内容与要求、组织与实施、评价等做了新的规定，成为新时期指导幼儿园保教工作及幼教改革的指导性文件。

（3）幼教行政管理规范化、制度化。我国幼教行政管理逐步步入规范化、法制化、科学化的轨道，全国幼教行政管理体现了多样性和统一性的结合，国家规范性和地方自主性的结合，使幼教事业的发展充满了生机和活力。具体体现如下：

①坚持政府主导，鼓励社会力量办园。牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入，调动社会各方面的积极性，从而使办园形式灵活多样，办学体制多样化，学前教育事业发展的渠道得到了拓宽，普惠性学前教育资源不断扩大。在党中央、国务院的统一部署下，全国各地正在加快建设“广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系”。

②建立起了省、地（市）、县（区）、乡四级幼教行政管理网络，并设立了相应的教研培训网络，初步形成了上下通畅的管理体系。建立起地方负责、分级管理和有关部门分工负责的幼教管理体制，幼教事业的管理权限下放到了地方，使得各级政府加强了责任，增强了对幼教工作的领导。各地方根据《幼儿园工作规程》《幼儿园管理条例》制定和颁发了与之相配套的地方性法规和规章制度，促进了幼教事业的发展，形成了幼教管理工作规范化、制度化的措施。

③幼儿园逐步实行“园长负责制”，进行园所内部管理体制改革，增强了办园活力，提高了办园水平。

④各级教育部门注重师资队伍建设，形成一手抓培养、培训，一手抓管理的局面。幼儿教师培养体系不断完善，幼儿园园长、教师定期培训和全员轮训制的幼儿教师培训制度正在健全，幼儿教师的素质和专业化水平不断提高。

（二）我国学前教育行政管理体制的改革与发展

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学前教育行政管理体制的变革受多种因素的影响。首先，教育作为一种上层建筑，教育行政作为国家行政的一部分，必然受到国家政治体制的制约；学前教育作为教育体系的组成部分，也必然受到国家政治形势的影响，学前教育的性质、目的、管理方式等方面的变化都与国家政策的导向有关。其次，受经济状况的制约。经济的发展水平为学前教育的发展提供了物质基础，无论是教育内容、教育形式，还是教育的管理方式，都会不同程度地受到经济状况的制约。我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡，必然会引起学前教育办园体制、领导体制、人事制度、分配制度等方面的变化。最后，随着全球一体化进程的加剧、教育交流的频繁，国家之间必然会相互学习、取长补短，一些优秀的学前教育管理模式、教育思潮也会对我国学前教育行政管理体制的改革有一定的借鉴意义，如园本管理模式、瑞吉欧管理模式、“五常法”管理模式等。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“基础教育由地方负责，分级办学，分级管理的原则”。1987年，《国务院办公厅转发由国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出，幼儿教育实行“地方负责、分级管理和有关部门分工负责”的原则。《幼儿园管理条例》以法规的形式将这一学前教育行政管理体制确定下来。这一原则既是我国学前教育行政管理体制，也是学前教育事业管理的基本原则。对于幼儿园内部的管理，《通知》指出：“幼儿园的行政领导由主办单位负责——有关幼儿教育工作中的重大政策问题，由国家教委牵头，有关部门参加，共同研究。”《幼儿园工作规程》中明确规定：“幼儿园实行园长负责制，园长在举办者和教育行政部门领导下，依据本规程负责领导全园工作。”

“地方负责、分级管理和有关部门分工负责”的体制和原则可以从以下几方面加以阐释和理解：

1.地方负责，学前教育管理地方化

国家教育行政部门作为决策层，对学前教育管理的职责主要是决策，是一种宏观管理，具体到执行，需由地方负责。地方负责，就是强调地方各级政府的责任，在贯彻中央关于学前教育事业的方针政策时，地方政府要按照当地的经济、文化发展的实际情况，制定相应的地方发展学前教育的规章制度，对地方的学前教育事业做出规划。我国经济发展水平不平衡，人均国民生产总值还相对落后，国家用于学前教育的投入还远远不能满足婴幼儿入园的实际需要，把发展学前教育的责任和权力交给地方，可以充分调动地方管理和发展学前教育的积极性，使地方政府能够根据当地经济和社会发展的实际需要，统筹规划、合理布局、因地制宜，使学前教育的发展更加适合当地人民群众的实际需要，有利于地方学前教育个性化的发展和管理。

2.强化地方政府责任，保障学前教育的公益性

关于中央和地方两级管理的职责，《幼儿园管理条例》中做了明确的规定：“国家教育委员会主管全国的幼儿园管理。”国家教委作为执政层，主要的职责是决策、确定全国幼儿教育的大政方针，实施宏观管理。国家教委的有关司处，按照“统一领导、分工负责”的原则统一管理全国幼儿教育工作。1978年7月，教育部普教司设置了幼教、特教处；1980年4月，教育部普教司改称初教司（现在的基教司），下设幼儿教育处。后来，教育部又设立基础教育二司，下设幼儿教育处。2017年，教育部基教一司和基教二司合并为基教司，在基教司下设学前教育处。学前教育处是当前管理全国学前教育工作的专门领导机构，负责全国学前教育的宏观管理工作。

关于地方的职责，《幼儿园管理条例》中指出：“地方各级人民政府的教育行政部门，主管本行政辖区内的幼儿园管理工作。”各级地方教育行政部门在各级地方人民政府的统一领导下，行使管理教育的权力。其中，省地市教育行政部门属于行政层，职责是承上启下，既要贯彻中央的决策，同时又要对地方的幼儿教育事业进行宏观管理，加强地方法规建设和制定规划，对当地幼儿教育工作进行指导、监督。

在幼教行政体系或结构中，县、乡、包括区和街道作为基层幼儿教育行政组织，属于管理层，职责是贯彻执行国家和上级方针政策指示，制定发展本县乡幼儿教育的具体计划及实施的措施方案，直接负责本行政区内各类托幼机构的管理和领导，起着具体实施幼教行政、予以管理指导的关键作用。

地方负责旨在强调地方政府的责任，以及地方政府在发展学前教育事业中的重要性。一方面，学前教育是教育事业，是我国学校教育的预备阶段，高质量的学前教育对于保障基础教育质量、提高国民素质具有重要意义；另一方面，学前教育也是一项社会福利事业，享受公平的、有质量的学前教育，对于保障人民安居乐业、维护社会稳定、构建和谐社会，也具有重要的意义。《通知》指出：“幼儿教育事业主要由地方负责，各级地方人民政府应切实加强对幼儿教育工作的领导，制订规划，认真实施，积极推进幼儿教育事业的发展。”学前教育的福利性、公益性决定了地方政府不能把学前教育事业像甩包袱一样，撒手不管，完全推向社会，要求地方政府承担起主要责任，把发展学前教育当作教育事业的重要一环来抓，承担起学前教育“兜底儿”的任务，保障学前教育的公益性。

20世纪80年代以来，一些地方政府由于曲解“学前教育社会化”的含义，认为社会化就是政府完全放开学前教育发展，将其推向社会，忽视了政府发展学前教育应有的主导地位，甚至把学前教育“企业化”“经营化”“市场化”，盲目进行所谓的“改制”，导致国有资产流失、学前教育人才流失，出现“入园难”“入园贵”现象，加剧了学前教育不公等问题，使学前教育失去了其应有的公益性和福利性。“学前教育社会化”应该是在政府主导作用下的社会化，政府主导是社会化的前提，而不是政府的“失位”，否则，就会将学前教育事业的发展引入歧途。

3.分级管理、分工负责，教育部门发挥主导作用

《幼儿园管理条例》指出：“国家教育委员会主管全国的幼儿园管理工作；地方各级人民政府的教育行政部门，主管本行政辖区内的幼儿园管理工作。”明确了学前教育分级管理的原则，即教育部作为决策层，主管全国学前教育事业发展；确定学前教育发展的方针政策，对学前教育实施宏观管理。省（自治区、直辖市）、地市等地方政府为管理层，负责贯彻中央决策，制定地方相关法规，上情下达，承担当地学前教育管理工作。《条例》第四条规定：“地方各级人民政府应当根据本地区社会经济发展状况，制订幼儿园的发展规划。”县、乡等基层教育行政部门为执行层，主要职责是贯彻国家和上级教育行政部门的方针政策，制定本地区具体的学前教育发展计划，直接负责本辖区内各类学前教育机构的审批、筹备、建设、管理等工作，对学前教育管理活动的具体实施起着决定作用。

同时，学前教育工作的管理，需要多部门的参与支持、分工负责。《通知》指出：“幼儿教育实行有关部门分工负责的原则。”相关部门有：卫生部门负责拟订有关幼儿园卫生保健方面的法规和规章制度，对幼儿园卫生保健业务工作进行指导；计划部门负责将幼儿教育事业发展和建设等列入各级计划；财政部门负责会同有关部门研究制定有关幼儿教育事业经费开支的制度和规定；劳动人事部门负责会同有关部门研究制定幼儿园工作人员的有关编制、工资、劳动保护、福利待遇等方面的制度和规定；城乡建设环境保护部门负责统一规划与居住人口相适应的幼儿园设施，并督促有关部门和单位进行建设；轻工、纺织、商业部门按各自的分工，负责幼儿食品、服装、鞋帽、文化教育用品、卫生生活用具和教具、玩具的研制、生产和供应。在分工、协作的前提下，教育行政部门作为管理各类教育的职能部门，应发挥主导作用，对学前教育实行专业化的管理。其职责体现在：贯彻中央、国务院有关幼儿教育工作的方针、政策、指示，拟定行政法规和重要的规章制度；研究拟定幼儿教育事业发展方针，综合编制事业发展规划；负责对各类幼儿园的业务领导，建立视导和评估制度；组织培养和训练各类幼儿园的园长、教师，建立园长、教师考核和资格审定制度；办好示范性幼儿园；指导幼儿教育科学研究工作等。

4.学前教育事业的发展需要动员全社会的力量

发展学前教育事业不能完全由国家包办。首先，从国情出发，我国是一个发展中的大国，人口多、底子薄，穷国办大教育，在未来若干一段时间内，尚不具备由国家包办学前教育的经济实力。其次，从我国学前教育的性质来看，它是我国社会主义教育事业的一部分，肩负着教育学前儿童、服务家长的双重任务，具有社会福利性和公益性的特点。但是，学前教育目前不属于义务教育，所以，国家、地方政府、社会各单位，集体、企业以及公民个人都应承担一定的责任。最后，从世界范围内来看，无论是发达国家还是发展中国家，绝大多数国家的学前教育都是由国家、集体和社会慈善机构、个人等共同承担的。

从中华人民共和国学前教育发展的历程来看，我国学前教育事业发展始终坚持动员全社会力量办园的指导方针。1956年，内务部、教育部、卫生部联合颁布的《关于托儿所、幼儿园的几个问题的通知》指出：“在城市中由厂矿、企业、机关、团体、群众举办，在农村提倡农业生产合作社举办。”1983年11月，教育部发出了《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，提出“发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针”。所谓“两条腿走路”指的是国家与地方，集体与个人，公办与私立两条途径并行。1987年，《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》指出：“除地方政府举办幼儿园外，主要依靠部门、单位和集体、个人等方面力量发展幼儿教育事业。”1988年，《国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作意见的通知》则多次强调，发展学前教育事业应该“多管齐下”，“幼儿教育事业具有地方性和群众性。发展这项事业不可能也不应该由国家包起来，要依靠国家、集体和公民个人一起来办。在地方人民政府举办幼儿园的同时，主要依靠各部门、各单位和社会各方面的力量来办。”《幼儿园管理条例》也明确指出：“地方各级人民政府可以依据本条例举办幼儿园，并鼓励和支持企业事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》则提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。”正是几十年来国家坚持这一办园方针，才推动我国学前教育事业取得了长足发展，幼儿入园人数从1949年的13万人发展到2017年的4600.14万人。^[2]