学前教育管理学-教育行政体制及历次改革

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：教育行政体制是国家对教育领导、管理的组织结构和工作制度的总称，是国家对教育的宏观管理体制。在教育行政各问题中，教育行政体制是关系到教育发展的全局性的问题，显然处于中心位置。受我国政治、经济等社会状况的影响，我国教育行政体制的历次改革都是以集权与分权的关系，即中央与地方教育管理权力、职责的划分为核心问题。20世纪50年代初期，我国实行中央集权制的教育行政体制。

（一）教育行政体制的含义

关于体制，从内涵上看，一般的解释是：国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度。例如经济体制、政治体制和教育体制等。从体制的外延上来看，严格地讲，组织无论大小，只要涉及权限、关系、隶属、运行等都或多或少存在体制问题。因此，对任何组织而言，体制都是一个不可回避的现实问题。

教育体制是教育机构与教育规范的结合体或统一体。教育机构指的是教育实施机构和教育管理机构。教育实施机构指的是家庭教育机构、学校教育机构和社区教育机构；教育管理机构指的是教育行政机构和学校内部的管理机构。教育规范指的是建立并维持教育机构正常运行的规章制度。教育实施机构与一定的教育规范相结合，就形成了家庭教育体制、学校教育体制和社区教育体制。教育管理机构与一定的教育规范相结合，就形成了教育管理体制。其中教育行政机构与一定的教育规范相结合，就形成了教育行政体制；学校内部的管理机构与一定的教育规范相结合，就形成了学校管理体制。

教育行政体制是国家对教育领导、管理的组织结构和工作制度的总称，是国家对教育的宏观管理体制。教育行政体制主要是由教育行政系统的机构设置、各级教育行政机构之间的隶属关系以及其间的职权划分等构成，解决的是国家机关如何管理教育的问题，包括国家对整个教育的办学体制以及对各级各类教育的管理体制等。

（二）教育行政体制是教育行政的中心问题

教育行政体制是一个国家对教育实施管理的根本性制度，是一个国家在一定政治经济制度和科技发展水平基础上建立起来的办学体制、财政体制与管理体制等相对稳定的教育模式。教育行政是国家行政的重要组成部分，教育行政体制的意义就在于它是教育行政的中心问题。

一方面，体制是组织机构与规范的统一，机构是体制的载体，规范是体制的核心。管理的三个方面的基本职能（计划、组织、控制）都需要通过体制，包括组织机构的设置以及职责权限的划分来得到体现。另一方面，教育行政体制从静态意义上，是指教育管理的组织体系，从动态意义上又是指一种运行机制，两者构成了一个统一体。教育行政体制所要解决的是国家、地方及各级各类的学校管理者在管理教育事业的过程中所涉及的根本制度问题，围绕这一制度，必然要涉及领导权力分配、机构设置等各种事项。在教育行政各问题中，教育行政体制是关系到教育发展的全局性的问题，显然处于中心位置。

总之，教育行政体制是国家管理本国教育事业的制度化途径，对于教育事业的发展、行政效率的提高起着决定性作用。换句话说，教育行政正是通过体制来行使行政职能，实现对国家教育事业的管理的。

（三）教育行政体制的类型

教育行政体制的形成需要经历一定的过程，一个国家的教育行政体制受国家的政治经济体制、经济发展状况、历史文化传统等多方面的影响和制约，因而可分为不同的类型。依据教育行政权力的划分及行使方式的不同，世界各国的教育行政体制大致可归为两大类型：集权制教育行政体制与分权制教育行政体制。

1.集权制教育行政体制

集权制教育行政体制指教育行政权力集中于中央政府或上级机关，地方政府或下级机关没有或很少有自主权，一切措施都必须以上级制定的法令为准，中央直接干预和支配全国教育系统运作，使全国形成整齐划一、自上而下的垂直型组织体系。中央和国家是教育行政的主体，中央和地方之间是一种上下级的关系。实行集权制教育行政体制的国家中，最具有代表性的是法国，它从教育事业是国家事业的观念出发，建立了代表国家意志的中央教育部，统一对全国的教育事业进行管理。其权力范围包括确定各级各类教育机构的目标，管理各级各类教育机构的教职员，管理教育经费等。

集权制教育行政体制的优点在于：一是有利于统筹全局，规划教育事业的发展，统一办教育的标准；二是有利于调节各地教育发展的不平衡，便于集中力量办大事，保持全国教育的总体发展水平。集权制教育行政体制的弊端也是显而易见的：一方面教育行政管理权力高度集中，管理过程容易僵化，统筹得过死而缺乏弹性，致使管理脱离当地实际情况，不能因地制宜；另一方面容易束缚和影响下级机关办教育的积极性、创造性，致使教育行政管理缺乏生机与活力。

2.分权制教育行政体制

分权制教育行政体制指下级机关和地方政府在管理范围内有完全独立的权力，中央政府对下级机关和地方政府权限内的事项不加干预的教育行政管理体制。地方分权制的权力在地方，中央的职责是提供服务，中央和地方之间不存在上下级关系。实行分权制教育行政体制的代表国家是美国，其教育行政管理的权限和责任在州和地方学区，以及州所规定的其他机关，中央教育机构即美国联邦教育部和地方机关没有上下级关系，处于指导和资助的地位，其职能是服务性的，不承担实际责任。

分权制教育行政体制的优点在于：第一，有利于从各地实际出发，因地制宜地发展教育事业，使教育事业和当地的社会经济紧密结合、协调发展；第二，有利于调动地方办教育的积极性，如公民和公共团体及各种社会力量关心支持教育事业的责任感和集资办学的积极性，发挥地方办教育的创造性；第三，可以结合当地实际进行教育改革，规划教育的发展，有利于形成各地办学特色。

分权制教育行政体制的局限有：权力过分分散，容易导致对教育事业的领导和管理出现政令不统一、地方各行其是等问题，造成教育行政的整体功能难以发挥；各地经济发展的不平衡，也容易造成各地教育的办学条件、师资水平及教育质量方面的差异，从而加大各地教育的不平衡和差距。

从以上分析可以看到，正确处理好集权和分权的关系，是教育行政体制中的重要问题。各国对此进行了有益的尝试。从当今世界各国教育行政改革和发展趋势看，教育行政体制改革总的趋向是均权化：中央集权制和地方分权制正在相互靠拢；采取介于集权和分权之间的制度，有利于协调中央和地方之间的关系。

（四）我国现行的教育行政体制

中华人民共和国成立以后，迅速建立起一套从中央到地方的完备的教育行政体制。受我国政治、经济等社会状况的影响，我国教育行政体制的历次改革都是以集权与分权的关系，即中央与地方教育管理权力、职责的划分为核心问题。20世纪50年代初期，我国实行中央集权制的教育行政体制。教育部于1952年颁布的《中学暂行规程（草案）》，政务院于1954年颁布的《关于改进和发展中学教育的指示》等文件，都体现了这一思想。从20世纪50年代末起，我国开始改变中央集权型的管理体制，力图将中央集权与地方分权结合起来。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，拉开了我国当代教育行政管理体制改革的序幕。我国的教育行政体制虽然经历了多次变革，但总的来说，仍然属于中央集权制。我国现行的教育行政体制是在中央统一领导下的分级管理体制，即在中央政府设教育部，地方的省、市、县（区）、乡（镇）四级分设教育厅、教育局、教育组等专门性的教育行政机构，地方各级教育行政机构均受中央的统一领导。

目前，我国的教育行政体制仍然存在着权力过度集中、教育行政效率相对低下等问题，针对教育管理的简政放权的改革仍然在进行中。《中共中央关于教育体制改革的决定》强调：“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”我国教育行政体制改革的长远目标是建立有中国特色的社会主义教育行政体制，具体含义包括：第一，在政治领导方面，坚持党对教育事业和教育行政的政治领导，建立健全有效的政治领导机制，既要避免否定党的领导，或忽视党在教育行政中的政治领导地位的现象，又要防止将党的领导等同于行政管理，出现以党代政、党政不分、党组织包办一切的现象；第二，在中央、地方、学校和社会的关系上，建立中央统一领导，地方分级管理，学校自主办学，社会参与管理的运行机制；第三，在教育行政权力的配置上，坚持适当分散的原则，健全教育行政的咨询、决策、执行、监督组织体系；第四，在教育行政职能上，逐步简政放权，使教育行政由重直接管理转变为重间接调控，由重微观管理转变为重宏观协调；第五，在教育行政手段上，由主要采用教育行政指令、行政监督的方式，转变为主要通过教育立法、教育督导、教育评估、教育规划、教育拨款等手段行使教育行政职能；第六，在教育行政的组织机构和人员配备上，根据精简和高效的原则，科学地设计教育行政机构的职能部门，合理设置行政职位^[1]。以上六个方面的内容相互联系、相互作用、不可割裂，构成了建设有中国特色的社会主义教育行政体制的目标模式。

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