计划生育政策与普惠公共政策衔接研究

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：环视全球，已有许多国家为了应对由来已久的低生育率推出各种鼓励生育的政策，这些鼓励生育政策可以为中国人口政策的选择提供参考与借鉴。从这4个国家和地区的实践经验来看，即使我国实行鼓励生育二孩政策大可不必担心生育率反弹，更不用说回复至更替水平。自20世纪70年代开始欧洲各国便陆续推出各种鼓励生育的政策，其经济扶持力度也大于东亚国家。

环视全球，已有许多国家为了应对由来已久的低生育率推出各种鼓励生育的政策，这些鼓励生育政策可以为中国人口政策的选择提供参考与借鉴。^[8]

（一）亚洲国家和地区鼓励生育相关政策

与中国历史文化传统上极为相似的新加坡、日本、韩国以及我国的台湾地区，都经过了长时间的控制人口政策，在生育水平低于更替水平6～14年后，这些国家（地区）原本控制人口增长的政策才有所松动，随后都选择了鼓励生育的政策。各国（地区）政策调整的过程有其共性，但也有各自的特色。

新加坡生育政策的转向非常迅速。首先，从宣传教育的改变开始，公共场合中大量出现宣传海报鼓励生育；之后，逐步改变了以前的税收减免政策、产假与分娩费用政策、儿童津贴等政策。由于政策效果不理想，新加坡政府在之后的20年里逐步加大了儿童津贴（婴儿花红）、增加了产假与育儿假的天数等。政策的范围也从先前的经济刺激，转向更大范围的促进工作与育儿相协调的政策。进入21世纪以来，随着导致人们少育的原因逐渐清晰，政府的干预转向了更多的家庭与婚姻领域。比如从2008年开始，政府资助人工受孕；从2011年起，政府开始采取措施增加人们结婚的概率，减少不婚率。^[9]

日本则是采取了渐进式政策变革，政策改革的轨迹呈现由单一干预至多管齐下的过程。一开始，日本政府主要关注孩子的抚养成本，以经济激励为主，比如重点推出了儿童补贴政策，旨在减少人们抚养孩子的负担。1994年政府出台了较为全面的“天使计划”。2002年左右，政策开始关注父母生育之后的再就业问题，强调政府与社会要对孩子的抚养负责，逐步完善育儿相关的休假与托幼服务。2003年，日本的人口政策最终上升到了法律层面，出台了“少子化社会对策基本法”，不仅提高了这些政策的约束力，而且还提出了企业也要承担鼓励生育的责任、要重视全社会的意识转变。近些年来，逐步转向更全面的协调工作与家庭政策，也更重视促进性别平等，为女性创造工作家庭兼顾的社会环境，强调要站在孩子和家庭的立场上制定对策。^[10]

韩国政府一度对低生育水平认识不足，1996年韩国的生育率已经下降为1.6，政府才开始意识到低生育率的问题。直到2002年，生育率降至1.22，政府才开始采取促进生育政策。2006年政府出台了“123”政策，该政策鼓励国民结婚后的第一年生第一胎，将近30岁时生育第二胎。同年，韩国政府开始为国民提供免费的输卵管和输精管复通手术，并为他们生育的第三个或者第四个孩子提供抚养资助。2006年底，政府正式公布了《低生育综合对策》的最终方案，从2006年开始到2009年为止，将投资7万亿韩元来提高生育率。2006年，韩国政府开始了5年基本计划（2006-2010），即“2020战略”，以应对低生育率与老龄化。

中国台湾地区改革姗姗来迟，1993年，台湾地区开始实施“新家庭计划”。与以往的家庭计划比较，新计划在整体上更强调维持人口适量的增长，不同于过去重视人口增长率的降低。工作的重点是宣传，口号也由“两个恰恰好，一个不嫌少”改为“两个孩子不嫌多”。但是，台湾地区的总和生育率从1997年的1.77下降到1998年的1.465，而2000年（龙年）的生育率没有出现预期的拉升，反而一路直降到2004的1.18时，台湾当局才意识到低生育水平的危害。当超低生育率的证据一再显现后，　“内务部”开始尝试协调不同的声音以达成调整生育政策的共识。2008年，《人口政策白皮书》出版，这一政策体系中明确提出了要采取7个方面的措施来提高生育率，包括完善公共育儿服务、改善产假、育儿假政策、对子女未成年家庭的经济支持、为子女未成年的劳动者创造能够兼顾家庭与工作的环境、提高生殖服务水平以及增加结婚机会等。

回望过去的半个世纪，中国和东亚地区低生育率国家的生育转变历程如此相似，不同的是它们均已做出生育政策调整。但是从实施的效果来看，这4个国家和地区的生育率并未出现反弹，反而出现了进一步的下降，导致最终跌入“低生育陷阱”。这倒不是说这些国家和地区鼓励生育政策都是失败的，如果没有这些鼓励生育政策的调整，人口生育率可能会更低。从这4个国家和地区的实践经验来看，即使我国实行鼓励生育二孩政策大可不必担心生育率反弹，更不用说回复至更替水平。

（二）欧美发达国家鼓励生育政策

与东亚和东南亚地区相比西方发达国家更早的经历了低生育率时期。自20世纪70年代开始欧洲各国便陆续推出各种鼓励生育的政策，其经济扶持力度也大于东亚国家。

比如，德国自从1975年以来人口进入负增长，多生孩子成为德国的头等战略任务。政府推出奖励政策，产妇不仅可享受14周产假，且在3年内可停薪留职。同时，在家照料孩子的主妇每月可领取300欧元津贴，丈夫还因此享受优惠税。两笔钱加在一起，主妇每月最多可享受1000欧元的国家补助。挪威在孕产期可享受全额工资，由于这些政策实施了几十年，所以保持了人口稳定的生育率。在俄罗斯，婴儿与产妇均可享受补贴。俄政府决定，妇女每生1个婴儿将得到的补贴提高到1万卢布（1美元约合29卢布），对18个月以下的婴儿每月的补贴也由500卢布增加到800～1000卢布。据估算仅此一项，政府每年将支出90～100亿卢布。^[11]加拿大的生育福利保障是社会福利保障制度的重中之重，政府从多方面结合以鼓励生育。工作期间的加拿大孕妇可以得到15周的假期，而且在孩子出生后，还可以休35周的“父母假”。这使得他们有机会对新生儿有充分的照顾与安排。除了各种鼓励生育的福利政策，加拿大政府为使准妈妈“快乐生育”也是费尽心思。比如，医院里的产房布置得非常家庭化，这样可以减轻产妇的紧张，而且家人也可以在产房相陪，每个产房的洗手间还会设置按摩浴池，因为医生认为热水按摩可以对产妇生产时的子宫收缩阵痛有缓解的作用。

欧美发达国家二战后经历了一个短暂的“婴儿潮”后，生育率持续下降，即使后来各国相继实施了力度空前的鼓励生育政策，到20世纪末欧美发达国家还是相继进入了“超低生育率”时代。进入21世纪欧洲这种生育率的变化超出了经典人口理论对人类生育行为变化的预测。在此背景下，欧洲学者提出“第二次人口转变理论”（Second Demographic Transition，SDT）。^[12]第二次人口转变理论从后现代视角揭示了欧洲国家社会结构性变迁、文化力量冲击和个体化发展的背景下，婚姻、家庭和生育模式的重新建构，并在个体与社会结构之间关系的转型中解读了人类生育行为的新变化。这一理论对于研究中国低生育率时代的人口变化及其社会变迁具有很好的借鉴价值。

（三）对中国的启示

纵观这些国家和地区生育政策调整的案例，建议做好以下准备：

第一，广为传播人口科学知识，淡化以前只强调人口危害的片面做法，转变为全面客观的人口知识。特别要告诉人们长期低生育率、人口负增长的不良后果。目前我国在这一方面宣传过少，因此人们很少能体会与认识到问题的严重性，建议在新闻媒体上多介绍一些目前持续超低生育率国家的情况，给人们传递预警信号。淡化并逐步摒弃独生子女宣传的内容，转向强调家庭和谐、强调生育的社会价值，强调抚养孩子是对社会的贡献。

第二，为保证政策的平稳，建议规划出生育政策的过渡期，即从控制人口增长转向提倡适度生育，淡化对人口数量的要求。在适度生育的情况下，可以学习东亚国家，提出更宏大的人口发展目标，将对人口数量的关注转向人口结构、素质与分布。生育政策调整的过渡期也不宜太长，要根据情况及时转向鼓励生育。

第三，应逐步改变配套的管理制度。比如，减少需征收的社会抚养费；改革人口与计划生育工作考核评估体系，减少人口控制指标的权重，提倡使用有利于保持合理生育水平、有利于人口与经济社会协调发展的指标。

第四，实际上中国一些城市已经部分出现第二次人口转变的特征^[13]。就人口政策而言，从第二次人口转变的理论视角分析和判断中国人口未来变化的长期趋势，从共同属性来观察特殊性，能够为人口政策和生育政策的完善提供一个科学的架构。

计划生育政策与普惠公共政策衔接研究

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