农村最低生活保障制度及动态变化研究成果

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：2003年我国的民政部门对农村最低生活保障制度进行了政策导向调整，一些财政较为困难的中西部省市便因此终止了本地区对农村最低生活保障制度的探索，所以造成了部分地区政策覆盖人群的大面积下滑，尤其是我国中西部地区不再被民政部要求实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区保留了这一制度。民政部门负责具体工作的实施，发挥职能部门的主管作用，建立健全各项制度。

根据相关资料显示，1995年我国财政部、民政部及劳动与社会保障部等相关部门便着手开展农村最低生活保障制度建设的工作，并在沿海城市和一些省会城市所辖的农村地区首先设立了农村最低生活保障制度试点。2003年我国的民政部门对农村最低生活保障制度进行了政策导向调整，一些财政较为困难的中西部省市便因此终止了本地区对农村最低生活保障制度的探索，所以造成了部分地区政策覆盖人群的大面积下滑，尤其是我国中西部地区不再被民政部要求实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区保留了这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁、山东、福建等省份还开始着手建立以农村低保制度为主的城乡一体化最低生活保障制度。直至2007年，随着国家对农村最低生活保障制度的再度大力倡导和较为详细成熟的制度指导内容出台，农村最低生活保障制度才开始在全国范围内推广并建立实施体系，我国农村最低生活保障制度的覆盖面得以快速增长——当年纳入到农村最低生活保障制度范畴内的人群出现大幅度增长，年增长率达到123.9%，标志着我国社会经济的和谐发展进入了一个崭新的时代。我国各省市自治区在2007年开始全面推行该项政策的时候纷纷投入了强大的力度和热切的关注，使得最低生活保障政策施行初期便将较大规模的人群直接纳入了政策范畴，此后各地政府采取查遗补漏的方式稳定并逐步扩大该项制度的覆盖面。2008年农村最低生活保障制度的覆盖人群增长速度降为20.7%，但绝对覆盖人数增长了近800万人。^[4]由于历史原因，我国农村救助制度不仅仅包括最低生活保障制度，还有五保户制度和特困户等其他救济制度，所以享受救助制度的人群要大于最低生活保障制度的覆盖人群。以上资料中我国农村最低生活保障制度覆盖面的变化轨迹可以说明一个问题——我国社会救助制度的开展基本以政策意志为主导，国家政策是推进制度建设的主导力量。

农村最低生活保障制度实施的最大瓶颈是扶助资金的来源，而农村低保的筹资责任在政府。1996年民政部下发的《农村社会救助制度建设指导方案》明确规定，农村低保资金主要由当地各级财政和村集体分担，其中村集体分担的经费从公益金中列支。从各地的实践来看，大多数地区的农村低保资金的筹集是由县（市、区）、乡镇、村三家分担。但是，近年来由于税费改革，农业税的取消导致许多地区的乡镇和村集体经济的资金来源极为匾乏，根本无力承担农村低保的资金供给任务。于是，一些地区的低保资金开始转而由县乡两级承担，并由各级人民政府列入财政预算，实行财政分级负担。为了进一步保障低保资金的供给力度，还有些省份将以县、乡（镇）、村为主的筹资模式转变为省、市、县为主。比如辽宁省，2005年用于农村低保的资金总计2.54亿元，其中由农业税费改革转移支付中切出的“特困户救助金”为1.62亿元，市、县（区）财政列支农村低保专用资金0.62亿元，省财政补助农村低保资金0.3亿元。

在管理机制和效率上，由于农村最低生活保障制度涉及面极广、工作量极大、政策性强，主要按照“政府负责、民政主管、部门配合、基层落实”的工作机制，实行政府负责制全面实施农村低保制度。政府制定所属地的农村低保工作具体实施方案。民政部门负责具体工作的实施，发挥职能部门的主管作用，建立健全各项制度。财政部门负责低保资金的落实。监察、审计部门建立低保资金使用管理的监督检查相关制度。农办、统计、物价等有关部门密切配合，各负其责做好各项工作。针对资金监管问题，大多数地区都制定了相应的制度严格管理低保资金。要求县市、乡镇、街道办建立农村低保资金专门账户，农村低保资金全部纳入专门账户，实行专门账户管理、专款专用，确保资金每月按时足额发放。农村低保资金财政专门账户年终如有结余，可结转下年度继续使用。为了避免非救助对象对制度资金的侵蚀，在资金的申请程序上也作了严格规定，各民政部门会同财政、审计等部门对各乡镇资金的管理及使用情况，定期进行检查、监督。从而很大程度上保障了低保人群的利益，同时防止行政人员在管理过程中出现腐败现象的发生，进一步体现了收入再分配的社会救助功能。

农村最低生活保障制度并不单单是一项扶弱济贫的单纯的社会救助制度，它有着救助贫困人口、实现社会公平正义等重要意义。同时，该政策对就业的正向激励、劳动者素质的提高、政府执政能力的提高也有着积极的影响。

农村最低生活保障制度及动态变化研究成果

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