计划生育政策与扶贫工作结合：普惠与利益导向研究

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：虽然，当前贫困地区的计生利导政策与扶贫开发工作取得了一定的成效，但是形势仍旧十分严峻。二是计划生育利益导向政策与扶贫开发政策部分规定太过笼统模糊，在实践中难以操作。对计划生育家庭和贫困户的奖励优待多是原则性和象征性的规定。[21]三是计划生育利益导向政策与其他社会保障措施之间存在重叠和不兼容问

改革开放以来，我国有计划、有组织地开展了大规模扶贫开发工作。《中国农村贫困检测报告2011》^[14]的数据显示，随着扶贫开发的深入推进，我国贫困人口数量大幅减少。从1978年到2010年，按照世界银行的扶贫标准，我国共减少了6.6亿贫困人口，占全球脱贫人口数量的93.3%。我国扶贫标准也不断做出调整，从1986年的人均年收入206元，提高到2010年的1274元，再到2011年底的2300元，结合经济社会的发展让更多困难群众纳入扶贫范围。在新扶贫标准下，从2011年到2013年，我国农村贫困人口又减少了3989万人。尽管扶贫工作取得巨大成绩，但当前全国人均年收入低于2300元的人群还有8000多万人，按照世界银行标准则还有2亿多。随着扶贫工作的深入、扶贫标准的提高，我国扶贫工作已经进入更为艰难的阶段。我国2011年《人权蓝皮书》^[15]公布目前我国农村人口规模大，返贫压力大，2009年3597万贫困人口中，62.3%是返贫人口，由此可见我国的贫困地区发展依然是现实存在的一大难题。因此，2011年国家加大了扶贫工作力度，力争为2020年全面实现小康社会提供坚实的保障。

人口一直是制约我国经济发展的关键因素，加之当前我国人口发展正处于转型阶段，要控制人口，特别是贫困地区的人口，提高人口质量，依靠单纯的计划生育已经难以达到目标。2003年提出计划生育利益导向政策之后，国家着手实行“三项制度”，即：2004年试点、2006年全面实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，西部地区“少生快富”工程和2008年全面实施的计划生育家庭特别扶助制度，共同构成了计划生育家庭优先优惠政策体系的主体。特别是“少生快富”工程的实施，是计划生育与扶贫开发相结合的一项重大政策，如新疆伊犁哈萨克自治州，截至2010年，州直属县市“少生快富”工程项目户累计达48078户，项目家庭人均年增收615.9元，高于非项目家庭。近几年，我国政府提高了对贫困地区的扶助待遇，逐渐完善“三项制度”。此外，在全国范围内广泛开展“幸福工程”，帮助计划生育家庭的贫困母亲发展家庭经济，脱贫致富。为综合治理出生人口性别比偏高问题，实施了“关爱女孩行动”，建立了有利于女孩及其家庭的利益导向机制，转变生育观念。与此同时，各地区结合自身的特色不断进行机制创新，例如广西龙胜各族自治县坚持旅游开发扶贫与计生相结合，发挥旅游景点的辐射作用，建设旅游扶贫示范点，对景点周边计生家庭给予扶贫贷款，发展农家乐旅游。江西省万安县坚持产业发展与计生“绿色养老”政策相结合，由政府出资为农村计划生育纯女户免费赠送苗木，帮助计生家庭建立“绿色银行”，为其年老后积累“绿色财富”^[16]。

虽然，当前贫困地区的计生利导政策与扶贫开发工作取得了一定的成效，但是形势仍旧十分严峻。“养儿防老”，“多子多福”等这样的传统观念在农村贫困地区仍旧难以消除；而且我国的贫困地区多是分布在自然条件恶劣，增收产业薄弱，文化习俗落后的地区，这些贫困群体出现“大进大出”的态势，返贫问题突出，一旦遇到自然灾害，市场风险和疾病等家庭病故就会出现返贫的现象（刘娟，2009）^[17]。因此，各种现实的情况促使了贫困地区易出现“越穷越生，越生越穷”的局面，这样就给扶贫工作和计划生育工作带来了很大的难度，因此控制人口和解决贫困问题仍然是全面实现小康社会的工作重难点。计划生育利益导向政策与扶贫开发相结合在近二十年的摸索和实践过程中，虽然取得了一定的成绩，但也存在着很多不容忽视的问题，例如针对计生贫困家庭的惠民政策力度不大，尚处于低层次水平与政策碎片化状态，政策的实施也具有滞后性，且与当前普遍实施的“普惠”政策存在不兼容等，这些问题制约了计划生育与扶贫开发项目的进展，降低了计划生育与扶贫开发项目的成效。

一是补助标准太低，尤其是针对失独、残独等计划生育特殊家庭的补助。独生子女有伤残，家庭为了治疗，每年需要付高额的医疗费用，与此同时，父母为了照料子女而付出时间成本和失去升职等的机会成本，而残疾程度越严重，这两方面的成本也就越昂贵，对家庭经济影响也就越重。虽然目前国家已经探索出台了有关独生子女伤残死亡家庭的奖励扶助政策，但真正对于那些中年丧子的独生子女父母的经济帮助，可谓是杯水车薪（李波平、何雄，2014）。^[18]农村失独家庭的补偿标准每人每月170元，残独家庭的补偿标准为150元，就大部分地区当前的消费水平来看，这根本解决不了多少问题。计生家庭响应国家政策号召为社会发展做出了贡献，理应享受到国家发展的福利，他们的现实情况却是经济状况恶化，生活困难。种种问题反映出当前我们对计生家庭的扶助补偿标准太低，弱化了政策的效果，没有帮助计生家庭脱贫致富，更无法起到利益导向的作用。

二是计划生育利益导向政策与扶贫开发政策部分规定太过笼统模糊，在实践中难以操作。首先，政策规定不具体。对计划生育家庭和贫困户的奖励优待多是原则性和象征性的规定。如在很多利导政策中都是使用优先优惠、适当奖励、酌情减免等笼统的弹性规定，没有明确的标准，在现实中无法具体去落实。其次，政策执行的主体不明确。有些利导政策和扶贫政策没有规定责任主体部门，也没有明确相关政策条例如何去实施，更没有执行效果的监察和责任追究机制，使得很多政策条令只是一纸空文。包晓霞、马宁（2005）发现甘肃省实行计划生育的农村地区执行政策上容易出现缺位现象：1.农村地区的领导干部超生没有受到处罚，助长了群众超生的风气；2.社会征收抚养费时力度不够，抚养孩子的成本没有提高，让家庭不在乎多生；3.对于有困难的计划生育家庭的补助难以落实到位。^[19]吴正俊、俞萍（2008）对重庆五个贫困地区的计划生育家庭进行调查，发现他们出现了少生不能快富的情况，主要是因为政府的奖励政策不到位，贫困地区的家庭难以放弃不再生孩子。^[20]王存同（2011）以云南、甘肃、重庆和四川四个省（市）为考察样本，发现计划生育利益导向政策很难收集扶助对象信息，这让贫困地区很排斥计划生育政策。^[21]

三是计划生育利益导向政策与其他社会保障措施之间存在重叠和不兼容问题。就保险方面来说，计划生育家庭意外伤害保险是计划生育利益导向机制的重要组成部分，但它与社会综治平安保险、学生在校期间的“学平险”以及妇联的女性妇科疾病保险等存在交集，相互重叠。这一方面造成了资源浪费，为本来就资金紧张的各项保障工作带来资金压力；另一方面“补偿性”的赔偿也因重复投保使大量资金无偿流入保险公司，降低计划生育保险的赔偿率，最终只是保险公司获利。此外，计生部门上下级之间存在冲突，影响政策的实施。湖北省赤壁市为了提升计生家庭的发展能力，针对计生家庭中的独女户和双女户实施中考加分政策，其加分标准为20分。而咸宁市作为赤壁的上一级行政单位，却将中考加分标准由原本的10分降为5分，并要求下级地方的标准不能过高。这就为赤壁的计生工作带来了困难，使得计生导向的作用被弱化，也引起了广大计生家庭的不满。

四是扶贫项目单一，且缺乏合理有效的项目监管以及激励措施。当前全国大部分的贫困地区都还采用传统的定向定点模式，这种垂直向下的帮扶模式中，具体项目是什么、开展哪些相关活动、如何进行项目指导和培训以及项目户的帮扶资金如何分配等均由村委会和项目组决定，贫困户只能被动接受项目安排。往往实际情况中贫困户的意愿和需求与政府的计划有差别，帮扶项目也不能很好地迎合未来的市场需求，项目失败的风险高，帮扶对象的积极性也不高。而且，县计生和扶贫部门往往会将项目资金均等分散地安排给各个项目点，无法形成规模，影响项目效果。加之项目选择上的问题，不但未能取到扶贫效果，反而把项目户引向了错误的生产方向。此外，项目组对于项目的实施不加控制，也不进行考核，往往只是简单地把项目资金给到计生贫困户手中。这样一方面因为项目缺乏监管，资金也不需要返还，有些计生家庭会把项目资金用于物质消费，而不是家庭发展能力的提升；另一方面，项目资金相当于无偿赠与计生家庭的，因而导致寻租行为的产生，最终得到项目资金的不一定是计生贫困家庭。

五是补偿和救助资金的申请手续复杂，相关的制度要求不合理。如计划生育特别扶助金的申请需经过村、镇、县三级的审核，而且至少要填报七八份表格，还需要出具如独生子女光荣证、结婚证等证件，很多农村计生家庭根本就搞不清楚如何才能领到补偿资金。此外相关制度缺乏人性化的考虑，如失独家庭对特别扶助金的申请，在审核过程中需要对失独家庭的情况进行公示，这无疑会增加失独父母的精神压力，让他们变得更为敏感和自卑。很多失独父母宁愿不领这份救助金，也不愿自己孩子死亡的信息被贴在公告板上进行公示。很多年龄大一点的计生父母根本就没有结婚证，更不要说准生证、独生子女光荣证等，使得他们的计生补偿和救助申请变得更为复杂。

计划生育政策与扶贫工作结合：普惠与利益导向研究

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