现行巨灾保险运作模式及旱灾保险制度研究

2023-07-29 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，世界上已有12个国家和地区建立了巨灾保险制度。根据各国政府和市场在巨灾保险制度中的作用，可以将巨灾保险模式划分为政府主导模式、市场主导模式和政府与市场相结合的模式三类。政府主导的巨灾保险，其承保主体都是政府，一般采取强制保险或与其他利益挂钩的准强制形式，由政府机构建立巨灾保险基金，承担保险法定责任。

目前，世界上已有12个国家和地区建立了巨灾保险制度。它们既能充分发挥保险业对受灾民众和企业的赔付保障功能，又能减轻政府在巨灾减损中的财政负担。由于巨灾保险产品不能满足大数定律，政府对保险公司的扶持就成为推进巨灾保险发展的必要手段，政府在巨灾保险中扮演的角色就成为巨灾保险制度能否成功实施的关键问题。根据各国政府和市场在巨灾保险制度中的作用，可以将巨灾保险模式划分为政府主导模式、市场主导模式和政府与市场相结合的模式三类。

（1）政府主导模式。政府主导模式的主要特点是：①政府主导；②强制参与；③政府是最后的保险人。采取这种模式的国家主要有美国、法国、西班牙、新加坡等。政府主导的巨灾保险，其承保主体都是政府，一般采取强制保险或与其他利益挂钩的准强制形式，由政府机构建立巨灾保险基金，承担保险法定责任。

（2）市场主导模式。市场主导模式的主要特点是：①市场为基础；②自愿参与；③政府只起辅助作用。采用这种模式的国家主要有瑞士、德国、英国、意大利等。英国洪水保险计划和德国巨灾保险制度都属于市场主导的模式，政府不承担风险，但还是要为保险市场提供政策支持。

（3）政府与市场相结合模式。在市场与政府相结合的模式下，市场供给主体（政府和保险公司）按照事先的风险责任约定，共同承担巨灾风险。政府负责制定统一的保险政策，商业保险公司经营巨灾保险和再保险，以保险公司的名义为政府出售保险，签发保单，并承担部分赔偿责任，国家承担最终保险责任。采用这种模式的国家主要有日本、新西兰和土耳其等。日本地震巨灾保险制度是政府与市场相结合模式的典型代表，其核心是以商业保险公司组成的日本地震再保险株式会社（JER）代表私营机构与政府签订再保险合约，成为连接政府和市场的纽带。

上述三种巨灾保险模式各有优缺点。政府主导模式下，巨灾保险体系简单，节省大量的交易费用，政府的无限信用度也保证灾后偿付能力，但缺乏经济持续性，风险融资渠道单一。市场主导模式下，政府只给予政策性的支持，可以部分规避承担巨灾的责任，减少公共财政负担，依赖现有商业保险和金融市场承担巨灾风险，有利于提高人们的风险意识，而且资金运作效率相对较高，但由于商业保险公司必须考虑盈利因素，费率较高，潜在投保人积极性不高；保险公司的赔付能力有限，抗巨灾风险能力弱，如果再保险市场不发达，可能产生重大危机；由于市场失灵的问题，保险公司不会积极发展巨灾保险业务，甚至可能退出巨灾保险市场。政府与市场相结合的模式集合了单一承担主体的优点，同时还有效控制了政府和市场的风险责任，在保证市场效率和社会公平中寻求平衡，这些优点正在使其成为巨灾保险运作模式的主流。

国内市场上至今没有相关的巨灾风险产品。虽然保险行业及监管机构目前都在总结国际模式并提出政策建议，但更多的还处于初级水平的建设阶段，巨灾保险仍然缺乏可操作的方案。我国虽然是自然灾害多发区，但由于国内再保险市场不发达，分保方式单一，巨灾保险的损失基本上只能由直接保险公司自行消化。保险公司经营巨灾保险完全是依据市场法则，单纯的商业经营，保险产品少、保障面窄、保障程度低、发展不充分，面对巨灾，我国保险业的赔付金额只是杯水车薪。这是因为，受自然地理条件、经济发展水平、制度机制建设等因素影响，我国建立巨灾保险制度面临的难度与挑战更大。

从自然环境看，中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。与世界上大多数国家相比，中国国土面积大，地域广阔，面临的自然灾害风险比较复杂，而且巨灾风险的地理分布不均衡，有的地方处在地震带，有的地方处在洪泛区，地震、洪水等巨大自然灾害发生的频度无法预测，对不同的自然灾害，需要采取不同的应对措施，增加了风险管理的难度。

从制度保障看，近年来，我国虽然出台的相关法律法规都在鼓励市场推行巨灾保险，如2009年实施的《中华人民共和国抗旱条例》指出：“国家鼓励在易旱地区逐步建立和推行旱灾保险制度。”又如2008年修订施行的《中华人民共和国防震减灾法》规定：“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”再如2007年实施的《中华人民共和国突发事件应对法》明确：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。”但是，巨灾保险至今没有出现，保险公司没有设立相关险种，国家也没有出台专门的法规和制度。

除了法律保障，目前中国还需要建立政府层面的多种制度保障，比如建立包括风险评估认定、防灾减灾、灾后应急、灾后重建和风险转移等内容在内的操作制度；需要出台相关的税收优惠政策；需要建立社会力量参与减灾的机制，充分重视和吸收各种减灾领域内专家的意见和民间组织等社会力量，有效利用公司、企业的资金和技术优势。

从经济发展和保险保障功能看。目前中国人均GDP和经济结构与发达国家相比还有较大差距，应对巨灾风险的实力还需要提高。中国有60%以上的人口在农村，农民的风险应对能力较弱，生产生活容易因灾害受到重大影响。同时，中国保险业对巨灾风险的保险保障还散落在单个的险种之中，经济补偿功能发挥还比较有限，能为地震等巨灾赔付的险种只有寿险、个人意外伤害险。

随着我国国力的不断提升，人民生活水平的显著改善，市场经济体制改革的逐步深化，对巨灾风险认识的不断深入，对建立成熟、完备的巨灾保险保障体系的需求也不断提高。可以预见，我国保险业的发展在不久的将来会有一个跨越式发展高潮，巨灾保险也将在这难得的机遇中建立并发展起来，当务之急是尽快建立符合我国国情的巨灾保险制度。

现行巨灾保险运作模式及旱灾保险制度研究

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