政府财政补贴：提高旱灾保险的可保性

2023-07-29 理论教育版权反馈

【摘要】：5.3.2.4财政补贴制度对可保性较差的风险，如洪水、地震等风险，政府给予保险财政补贴，可增加投保人的积极性，也是国内外发展政策性保险的普遍做法。

纵观世界各国的政策性保险，其运作模式各具特色，但在政策性保险的制度供给上却具有统一性，在保险立法、财政补贴、相关配套政策等方面，绝大多数国家都有完善的规定和安排，为政策性保险的发展提供了宏观上相对统一的制度框架，保障了政策性保险的健康发展。与农业保险、洪水保险的发展相类似，旱灾保险的发展同样需要借助于合理的制度安排，通过国家立法、健全管理体制、设立风险基金、规范各类补贴、完善监督管理等形成统一的制度框架。

我国旱灾保险制度总体框架应该是，综合考虑我国幅员辽阔，地区间财政收入和承担能力不均衡、旱灾风险差异大的基本国情，先行试点、由点到面、循序渐进、分类实施，构建一个政府政策引导对重大旱灾风险给予补偿、商业保险公司按市场化运作、社会成员积极参与的旱灾保险制度体系。具体制度框架设计如下。

5.3.2.1　政策法律制度

较为完善的法律制度是政策性保险发展的保障。国内外洪水、地震、农业等保险发展的经验表明，在选择好适合国情的旱灾保险运作模式后，建立健全相关法律法规是旱灾保险制度安排的关键。各国政府在大力发展政策性保险之前，都是先行立法，为该类保险的发展提供法律依据。

通过立法，明确旱灾保险立法的目的和适用范围，明确旱灾保险的性质和承保范围，明确旱灾保险的组织体系，明确旱灾保险的支持政策，设计旱灾保险的合同形式，明确旱灾保险的监管主体、监管内容、监管规则等，将旱灾保险经营、管理机构和投保人之间的关系法制化。

5.3.2.2　管理体制

根据我国国情，建议采用建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的政策性旱灾保险管理体制。

多层次体系由管理体系、经营体系和保障体系组成。管理体系主要包括中央和地方政府以及财政部门、水行政主管部门等有关管理和监管部门。经营体系主要包括：经营主体——商业保险公司；经营对象——县或乡镇为单位的旱灾保险合作组织，或已有的水利管理站或农民用水户协会等基层合作组织，以及投保户。保障体系主要有保费补贴、税收优惠政策、再保险支持等。

多渠道支持是指政府及相关管理部门多渠道的法律、政策层面的支持，中央及地方政府多渠道的财政支持，商业保险公司和再保险公司多渠道的保险业务上的支持，以及保费补贴和风险基金的多渠道资金来源的支持。

多主体经营主要是指旱灾保险参与主体的多元化。在政府的统一政策引导下，既有保险公司的主体经营，又有各类基层合作组织的参与，以及为数众多的投保户。

5.3.2.3　风险基金制度

设立重大旱灾风险基金，是政府防范和应对旱灾风险的重要方式，也是有效维护投保人利益、确保保险公司平稳运行的重要措施。因为旱灾风险的独有特征，极易导致巨灾风险损失的发生，吞噬掉旱灾保险供给主体（主要是专业性旱灾保险公司等）的所有准备金和资本金，严重冲击保险供给主体的财务稳定，危及旱灾保险的可持续发展。化解旱灾风险，并非单个的旱灾保险供给主体力所能及，也不是单纯通过再保险安排就能够解决。建立政府主导下的旱灾风险基金，对遭遇巨灾损失的旱灾保险供给主体提供一定程度的补偿，将是维系旱灾保险可持续发展的重要制度保障。

（1）建立两级保障的旱灾风险基金。考虑到旱灾影响范围广，旱灾风险单位巨大，在我国应建立中央和省级两级保障的旱灾风险基金。其中，省级政府成立的旱灾风险基金，对超出保险公司赔付能力的灾害损失给予补偿；中央设立的旱灾风险基金，要纳入中央财政预算，仅对重特大干旱造成的损失，确需中央给予补偿的，由各省保险公司做出风险损失评估报告并提出申请，由国务院水行政主管部门对保险公司提出的风险损失评估报告进行审核并作出综合评估后，报财政部批复实施。省级财政部门及同级水行政主管部门，对上报申报材料的完整性、合规性、真实性负有责任。

（2）多渠道筹集旱灾风险基金。结合我国现阶段实际情况，旱灾风险基金应采取多渠道筹集的方式。第一，国家和地方政府提供财政支持，参照农业保险的实践经验，一般以保费收入的10%计提巨灾风险基金比较合适；第二，水利、民政等多部门整合资金；第三，农民自筹资金；第四，旱灾风险基金自身增值的积累；第五，旱灾再保险机构发行债券和以国家投资为主，企业、社会团体等参股方式，或接受捐赠筹集风险基金。

5.3.2.4　财政补贴制度

对可保性较差的风险，如洪水、地震等风险，政府给予保险财政补贴，可增加投保人的积极性，也是国内外发展政策性保险的普遍做法。目前，在各地开展的农业保险实践中，普遍对投保人给予一定的保费补贴，以提高农民风险控制意识和投保的积极性，或给予经营农业保险的保险公司经营经费补贴，增强保险公司运营能力。旱灾风险的可保性较差，旱灾保险离不开政府的财政支持，需要科学合理设计旱灾保险财政补贴制度，推进旱灾保险的发展壮大。

（1）财政补贴方式。参照国内外政策性保险经营管理经验，政府对旱灾保险进行财政扶持的可能方式有4种，即保费补贴、管理费补贴、税收优惠和再保险。

1）保费补贴是最主要的补贴方式。向旱灾保险投保人提供保费补贴是政府与投保人共同分担保费，符合我国旱灾风险单位范围大、风险难以分散，投保对象以农民为主、投保意愿低等特点，是政府最优先考虑的补贴方式。

2）管理费补贴是政府对经营旱灾保险公司的补贴。在保险公司经营旱灾保险业务的起步阶段，可以给予一定的经营管理费补贴，助推保险公司旱灾保险业务的发展。但当该项业务步入正轨之后，为了避免保险公司产生经营管理上的惰性，应该逐渐减少补贴量，督促保险公司从市场的压力中取得利益激励，强化自我发展的动力。

3）税收优惠是指政府利用税收制度，按预定目的，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴相应的纳税人及其某些活动。但在旱灾保险发展初期不宜过多使用这种补贴方式，当旱灾保险体系完善到一定程度后，再逐步加大税收减免的力度。

4）政府对再保险的支持是指对农业再保险主要经营成本和管理支出的补贴。通常情况，再保险补贴资金不直接到达投保人或保险公司。但通过再保险的支持，保险公司的责任风险可以得到有效分担，特别是遭遇巨灾损失时，保险公司可以避免因巨额赔付导致的严重亏损，不会影响下一年度旱灾保险业务的正常开展，投保人的损失赔偿金也会得到进一步的保障。

（2）财政补贴标准。在补贴的4种基本方式中，税收优惠只是对保险机构税收的减免，不需要政府直接提供资金，所以不存在补贴标准的问题；再保险的提供，是国家另行成立再保险机构或开展再保险业务，跟农民和保险公司没有直接的资金联系，也不存在补贴标准问题。因此，补贴标准主要是指政府对农民投保费用和保险公司经营管理费用的补贴比率或份额。

1）保费补贴标准。各国的情况不同，其政策性保险的保费补贴标准不同。据《政府支持的农业保险——对发展中国家的挑战和选择》，世界银行在65个国家的调查，农业保险保险费补贴的平均水平是44%。国外对农业保险的保费补贴一般在30%～60%之间，其中日本对农业保险的贴标准较高；美国在过去的60多年中补贴不断增高，现在也接近日本的水平，许多险种的保费补贴超过50%；加拿大农业保险保费的财政补贴比例比较高，为50%～60%；法国对政策性农业保险保费的补贴比例高达50%～80%；我国中央、省、市、县四级财政为农业保险提供的保费补贴大概高达80%（个别省份达到90%），个人承担20%（或10%）。各国之所以都要求农民承担一定比例的保险费，并不完全是因为政府的财力所限，关键是要培养农民的风险和保险意识，同时也充分考虑和研究评估了财政补贴资金的效率和效果。

保费补贴标准主要取决于保险纯费率、保险保障水平高低、政府的政策目标和财力、农民对保险产品的接受或购买能力。通常情况下，保险产品的纯费率越高补贴越多，纯费率越低补贴越少；保险项目或产品的保障水平越高补贴率越低，保障水平越低补贴率越高；在政府的发展计划中，保险标的越重要或保险的政策目标越高，政府又有财力，补贴也就越多，相反，补贴就少；投保人投保愿望强烈又有支付能力的保险产品，其补贴就少，相反，补贴就多。考虑到我国的财力状况和实践经验，既要调动保险公司的积极性，又要充分发挥其自身能动性，建议采取世界平均偏上水平的补贴方案，对旱灾保险提供保险费金额50%的保费补贴。由于旱灾保险保费补贴标准问题较为复杂，涉及的影响因素较多，需要开展专题研究确定，这里不再展开具体论述。

此外，我国地域辽阔，地区间旱灾风险差异大，经济发展水平不同，如果实行统一的保费补贴标准，各投保人的保险责任和保费负担将不对等，逆向选择的行为会进一步加剧，宜综合考虑多种影响因素，采取有差别的补贴标准。

2）管理费补贴标准。各国向政策性保险经营各省提供管理费补贴的额度，都从本国的财政实力出发，根据其保险业务保费规模来确定，具体补贴比例各国差别较大。以农业保险为例，国家财政向经营农险业务的保险公司提供经营管理费补贴数量，高的达到20%左右（如美国），低的为5%～7%（如部分相互制保险公司），甚至不提供（如西班牙），北京市给予保险公司的管理费补贴为其农业保险保费收入的10%。因此，我国各级财政给予经营旱灾保险的保险公司管理费补贴应根据各地的实际情况确定。具体补贴标准，应综合考虑我国的财力状况和实践经验，既要调动保险公司的积极性，又要充分发挥其自身能动性，建议采取就低的补贴方案，例如，提供大约旱灾保险保费金额5%的经营管理费补贴。

5.3.2.5　监督管理制度

旱灾保险具有不同于一般保险的特殊性、公共性、政策性，它的经营管理，既需要发挥市场机制优化配置资源的基础作用，更需要发挥政府的监管作用。特别是我国的旱灾保险，目前正处于运作模式的探索阶段，管理制度的形成时期，法律法规的酝酿阶段，亟须建立一套有效的监督管理制度，如财政资金使用的监管、保险企业运行的监管、灾害损失评估的监管等，来保障旱灾保险的有效运行和持续发展。

（1）财政资金使用监管。中央和省级旱灾风险基金拨付到商业保险公司后，省级财政部门应会同同级水利部门对财政资金使用情况进行监管，确保相关资金按照审批的方案，用于投保人的灾后理赔，专款专用。财政部、水利部对中央拨付的旱灾风险基金使用情况进行抽查。商业保险公司要建立财政资金使用公示制度，及时公布资金理赔的范围、对象、金额等信息，并接受社会公众监督。

（2）保险企业经营管理监管。按照现有商业保险公司经营管理模式，加强对承担旱灾保险业务企业的监督管理，逐步形成公司治理结构、偿付能力和市场行为监管三支柱的现代保险监管体系。加强保险公司的市场行为监管，避免无序竞争、管理混乱以及诚信缺失等导致的企业经营困境，重点对保险机构、保险经营、保险财务和保险中介进行监管；加强保险公司的偿付能力监督管理，完善相关政策法规，从市场准入到费率厘定、承保理赔、公司退出等环节进行监督管理，确保保险公司提升业务水平和赔付能力，维持企业持续稳定运行；加强保险公司的公司治理结构监管，强化股东义务，加强董事会建设，规范管理层运作，强化内控机制，提高自身风险防范能力。

（3）灾害损失评估监管。旱灾发生范围广，不同区域风险发生频率各异，不同的对象抗风险能力有很大差别，灾后损失评估难度大，技术要求高。为保障科学合理评估灾后损失，必须通过制定和完善相应的技术标准，各级水行政主管部门对灾后损失评估进行监督，既维护投保人的权益，也保护保险公司利益，促进旱灾保险行业健康运营。

政府财政补贴：提高旱灾保险的可保性

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