研究：我国旱灾保险制度的借鉴与启示

2023-07-29 理论教育版权反馈

【摘要】：准确的定位是旱灾保险发展的前提。美国、加拿大、德国、西班牙等国家农业（洪水）保险发展取得成功的一个重要原因，就是制定了专门的农业（洪水）保险法律法规，将农业（洪水）保险发展政策目标和参与主体的权利义务在法律的层面予以明确。政府的支持是旱灾保险发展的基石。以西班牙为例，随着政府保费补贴比例的上升，投保面、保险金额及赔付总额均获得了更大幅度的提升。多方的参与是旱灾保险发展的关键。

（1）准确的定位是旱灾保险发展的前提。实践证明，开展旱灾保险，首先必须明确旱灾保险的功能定位，这是旱灾保险得以健康发展的前提，直接影响着旱灾保险的发展方向和发展方式。经过多年的发展，发达国家农业（洪水）保险的内涵和外延均得到较大程度的延伸。农业（洪水）保险已不再被视为单纯的农业（洪水）风险转移手段，而是作为国家稳定工农业生产、实现工农业产业政策和宏观经济调控的重要政策工具。特别是农业保险作为实现政府间接补贴、支持、扶助农业的主要手段，作为国家发展农业现代化的重要一环，国际上经济较为发达的国家都给予了十分的重视，扶持力度不断加大，农业保险的地位不断提升。

（2）健全的法律是旱灾保险发展的保障。由于旱灾保险在风险的时空分布、供需衔接、产品开发和经营管理等方面与传统的商业保险有着较大的区别，加之旱灾保险利益相关方众多且各主体利益诉求多元化，如果不在其发展早期即在法律层面加以规范，明确政策目标、保障原则、经营模式和各方权利义务等要素，则难以保证其稳定的发展，政策效果也会大打折扣。因此，发展旱灾保险，应立法与实践并行，以立法规范实践，以实践修正立法，相互促进，这是旱灾保险可以持续发展的保障。美国、加拿大、德国、西班牙等国家农业（洪水）保险发展取得成功的一个重要原因，就是制定了专门的农业（洪水）保险法律法规，将农业（洪水）保险发展政策目标和参与主体的权利义务在法律的层面予以明确。在党的十六大以来，我国对农业保险的发展给予了高度的重视和支持，保险监管机构在相关部门和地方政府的支持下，组织全行业的力量，推动农业保险发展和农业保险体系的建立，取得了较好的效果。但是，农业保险发展过程中仍面临着政策定位模糊、支持政策不稳定、再保险和巨灾风险转移分摊机制缺失等问题，亟须从国家的层面以法律法规的形式予以明确和规范。

（3）政府的支持是旱灾保险发展的基石。旱灾保险政策性强，单纯靠商业保险公司经营，面临着投保人有效支付能力不足、保险公司缺乏经营动力和巨灾风险难以分散等困难。特别在起步初期，保险的险种少，投保的覆盖面小，保费的充足性低，数据基础和技术力量比较薄弱，而政府由于拥有信息、拥有调控工农业生产的政策手段以及对生产者进行补贴的公权力，应发挥主导作用。因此，发展旱灾保险，离不开政府的支持。目前，在农业保险实施过程中，各国政府的支持主要体现在以下几个方面：①制定规则，在协调各方利益的同时最大限度地实现公共政策目标。②提供支持扶助政策，包括保费补贴、税收优惠等。政府支持扶助政策既提高了农民购买能力，扩大了农业保险投保面，又能够调动保险公司积极性，解决农业保险供需不对称的难题。实践证明，政府的支持扶助政策具有良好的杠杆乘数效应和溢出效应，调动更多社会资源的积极性，促进农业保险又好又快地发展。以西班牙为例，随着政府保费补贴比例的上升，投保面、保险金额及赔付总额均获得了更大幅度的提升。③建立巨灾风险转移分摊机制，确保农业保险体系的稳定运行，如建立农业保险巨灾准备金，利用国内和国际两个保险市场分散农业巨灾风险，保障有效赔付。④将农业保险与农村金融改革相结合，指导和鼓励金融机构对投保农业保险的农户给予优先贷款和优惠利率，在协助农户更便利地获得小额信贷支持的同时也保证金融机构资金的安全性。⑤将农业保险与其他支农惠农政策（如良种补贴、民政救济等）相结合，相互协作，最大限度地发挥各项政策的实施效果。

（4）多方的参与是旱灾保险发展的关键。旱灾保险政策性强，涉及面广，技术要求高，需要政府部门、保险公司、投保人、企业和社会的共同参与，合力推进，实现“多赢”，这是旱灾保险能够持续发展的关键，已经为国外农业保险的实践所证明。首先，发达国家的农业保险通过政府部门间相互协作，制定科学有效的发展方案。其次，政府通过提供保费补贴和建立巨灾保险基金的形式，将商业保险公司追求利润、规避风险的特点与农业保险的政策性充分结合，可以调动农民和保险公司的积极性。此外，将政府农业支持政策与农业保险相结合，既可以提高农业保险投保面，吸引更多的资源用于灾后恢复生产，又可以提高灾后救助能力，从而大大提高政策的有效性。同时，还可以充分发挥农业企业和农村专业合作组织的积极性，降低农业保险体系的运行成本。

（5）引进技术创新是旱灾保险发展的动力。旱灾风险的特殊性使传统保险经营技术经营旱灾保险必然承担高的赔付率、高的交易成本和无法分散的巨灾损失，应积极跟踪世界保险技术创新的最新成果，并加以研究和引进，使之成为旱灾保险发展的推动力。以农业保险为例，由于保险的赔付率和交易成本较高，致使农业保险保险人往往提高费率，而提高费率限制保险需求，减少投保单位和数量，一方面使农业保险更难满足大数法则，难以分散风险；另一方面保险公司为抵补成本和损失又不得不再次提高费率。因此，很容易造成恶性循环的被动局面。国外农业保险发展的历史已经表明，按照传统保险经营技术，农业保险几乎不可能市场化经营。走出这一困境的关键在于农业保险技术的创新，解决制约农业保险发展的瓶颈。而现代的气象技术、卫星遥感技术、通信技术和迅速成长的资本市场为农业保险技术的创新提供了有利的条件和基础。如农业气象指数保险、农业保险证券以及近年来发达国家广泛使用的卫星遥感监测农业灾害损失的新兴技术，都将为我国农业保险经营技术的发展和创新提供发展的动力。

研究：我国旱灾保险制度的借鉴与启示

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