西班牙旱灾管理制度及其保险机制研究

2023-07-29 理论教育版权反馈

【摘要】：由于旱灾频发，造成损失大，西班牙政府逐步建立起了一整套行之有效的旱灾管理制度，并在应对历次灾害中发挥了重要作用。2006年，西班牙农业保险保费收入6.54亿欧元，保险金额91亿欧元。近年来，西班牙逐步将农业保险领域拓展到森林火灾保险、动物防疫保险等。西班牙政府向保险赔偿基金提供资金支持，其经营不以盈利为目的，年度盈余用于增加再保险基金。法律规定保险赔偿基金在必要时可以向西班牙的银行申请贷款。

西班牙是传统的农业国，主要农作物有小麦、玉米、土豆、甜菜、油橄榄、葡萄和柑橘等。西班牙水资源时空分布很不均匀，总体状况和特点与中国有较多相似之处，水旱灾害频发。由于旱灾频发，造成损失大，西班牙政府逐步建立起了一整套行之有效的旱灾管理制度，并在应对历次灾害中发挥了重要作用。西班牙的旱灾管理制度主要包括干旱监测、管理规划和风险管理等几个环节，其中旱灾风险管理主要集中于农业生产领域。

（1）农业保险的实施情况。西班牙的农业保险较为成熟，不仅险种丰富，而且管理机制健全，政府支持有力，保险公司健康发展。

1978年以前，西班牙农业保险完全由私人公司经营，政府没有参与，旱灾、霜冻等自然灾害不在保险范围之内。由于农业灾害多，理赔金额大，公司运营成本高，农民遭灾后不能及时、足额得到保险公司的赔付，农业保险经营效果不理想，农民参保积极性不高。1978年，西班牙颁布了《农业保险法》，提出农业保险的目标是逐步将所有的农业生产领域都纳入农业保险保障范围。农民自愿参加保险，不参加农业保险的农民，遭灾后政府不给予援助。政府对私人保险公司提供再保险，并对农民给予保费补贴。该法颁布后，农民的参保意识明显增强，“政府+商业保险公司”的管理模式得以确立，农业保险得到长足发展，其保费收入占整个保险行业保费收入的2%。2006年，西班牙农业保险保费收入6.54亿欧元，保险金额91亿欧元。农业保险险种超过90个，覆盖了西班牙绝大部分农作物、畜牧品种、林业和渔业等。

为遭受损失的农产品（农作物和牲畜）和森林提供损失补偿是西班牙农业保险制度的主要功能。这种损失主要包括3种情况：①由天气非正常变化引起的损失，如雹灾、火灾、冻虫害等；②牲畜疾病等造成的损失，如禽流感、口蹄疫等；③森林火灾造成的损失。目前，西班牙的粮食作物（如小麦、玉米等）、工业用农产品（棉花、甜菜、烟叶等）、园艺产品以及畜禽和水产品等基本上都纳入了农业保险保障范围。近年来，西班牙逐步将农业保险领域拓展到森林火灾保险、动物防疫保险等。

（2）农业保险管理体制。西班牙农业保险管理体制是，由保险与养老基金监管总局、农业保险管理局和保险赔偿基金统一规划、监督和指导，农业保险集团公司具体经营和管理。

1）保险与养老基金监管总局。保险与养老基金监管总局也称经济与财政部保险局，是管理私营保险行业的官方机构，其主要职能有：对商业保险公司的农业保险业务进行业务和财务监管，确保偿付能力充足；会同农业部制订年度保险计划，安排财政补贴资金，提交部长联席会议审议通过后实施；对农业部提出的农业保险需求提供技术支持，包括制定条款费率、保费补贴比例、管理费用上限、再保险方案等；审核、监督保险公司经营行为，保护被保险人利益，包括准备金提取、理赔定损、共保协议的遵守等；当一个或几个保险机构出现不正常情况时，有权禁止这些机构参与农业保险并处置其权利义务。

2）农业保险管理局。农业保险管理局也称农业部保险局，是负责协调和联系的管理机构，其主要职能有：负责险种的可行性研究，提出年度出台新险种的建议；代表政府将对农户的保费补贴直接支付给保险公司，2006年，西班牙政府提供了2.78亿欧元的保费补贴，补贴比例约为50%；为保险合同条款费率的制定提供农业方面的技术支持，如农产品价格、产量、生产技术条件等；负责农业保险的宣传和推广。

3）保险赔偿基金。保险赔偿基金也称农业再保险公司，是专门提供各种保险巨灾风险保障（再保险）的国有机构，其主要职能有：应对商业保险机构不能承担的特殊风险造成的损失，包括巨灾、洪水、恐怖袭击等；代表政府作为商业保险公司农业保险业务的最终再保人，并作为独立主体参与共保体；清算偿付能力不足的保险公司；聘用与管理定损师，以确保理赔定损的公正性。西班牙政府向保险赔偿基金提供资金支持，其经营不以盈利为目的，年度盈余用于增加再保险基金。同时，保险赔偿基金还承担着将部分农业风险向国际再保险市场转移的任务。法律规定保险赔偿基金在必要时可以向西班牙的银行申请贷款。

4）农业保险集团公司。农业保险集团公司是由西班牙境内经营农险的保险公司组成的农业保险共保体，是农业保险的具体经营机构。商业保险公司根据共保协议自愿入股，参股比例与所承担的风险责任比例相同。利润、费用和赔款均按照业务份额分摊。农业保险集团公司的职责包括：代表行业管理农业保险市场，包括全国农业保险业务的运营、定损及理赔等；根据需求开发保险产品；通过共保体成员的销售网络展业，并以共保体的名义签署保单和承担责任。

西班牙农业保险管理体系具有以下特点：①政府和商业保险公司共同参与，由政府提供指导和补贴、商业保险公司负责具体运营；②农业保险的参与主体都遵循自愿性的原则，但未投保人受灾后不能接受政府援助；③各级政府给予一定的政策支持和资金补贴，补贴对象包括投保人和保险公司；④建立了专门的共保组织——农业保险集团，承担集团成员的分包任务和风险事件发生后的理赔责任；⑤充分调动现有保险公司的积极性，并规定愿意参加农业保险的人必须投保其所有土地。

（3）农业保险运作模式。西班牙的农业保险采取“政府+商业保险公司”的管理模式，由政府专门机构统一规划、监督和指导，农业保险集团公司具体承办。

相关法律规定，当私营保险公司提供的保障不足时，由保险赔偿基金承担私营保险公司保障不足的部分；参与经营农业保险的保险公司必须承担所有风险的相同比率，必须组成共同管理农业保险的集团。“农业保险集团公司”就是根据这一法律规定，由经营农业保险的各私营公司作为股东，于1980年组建的集团。农业保险集团公司代表参与公司签发保单、收取保费、处理赔案、编制技术报告和统计分析报告，并负责在各公司之间分配责任，向政府和被保险人进行宣传。为了保障农业保险的正常经营，还要与农业保险管理局进行合作。私营再保险公司参与承保保险赔偿基金不保的超额损失再保险。

政府通过保险与养老基金监管总局和农业保险管理局参与以下重要管理活动：确定年度计划的保障水平、费率及其他保险条款内容；监督农业保险联合体和私营保险人的行为；向农业保险提供补贴；承担农业保险超额损失的95%；开展商业保险公司不愿开办的险种。

西班牙的39个直接从事农业保险的私人企业中，目前还未出现企业财务状况不好、发生理赔困难的状况，这与西班牙经济与财政部的监管是分不开的。因为经济与财政部每年年初都进行认真的测算，年底又进行认真的评估。一旦哪家公司在执行中出现了问题，经济与财政部保险局就会立即阻止该公司签订新的保单，以避免出现负债。

目前，西班牙中央财政除了每年安排2.1亿欧元的保费补贴资金外，没有其他的支出。政府既没有建立理赔准备金制度，也没有对私人保险公司给予其他方面的财税优惠措施。农业保险公司全部实行自负盈亏，经营状况良好。

（4）农业保险立法情况。西班牙有着较为完备的农业保险法律法规体系。该体系由《农业保险法》《农业保险条例》和《农业保险发展规划》等组成。《农业保险法》制定于1978年，《农业保险条例》颁布于1979年。两者规定了农业保险发展的基本原则，包括经营目标、承保原则、市场参与方职责和政府支持等内容，特别对政府和保险公司相互合作原则作了明确规定。这些基本原则持续至今，基本未作改变。《农业保险发展规划》是在一定时期内对《农业保险法》和《农业保险条例》的具体化，其内容包括：农业保险实施区域和险种、投保条件、保费补贴方案、管理费补贴标准、实施效果评估等。政府各部门和保险公司按照规划的要求各司其职，共同推进农业保险发展。

《农业保险法》规定，农业保险实行自愿投保原则。《农业保险条例》进一步规定，同一生产者投保时必须将其经营的所有农作物一并投保，以防止逆向选择。同时，法律授权政府可以在两种情形下强制要求农业生产者或畜牧业者购买农业保险：一是当一个地区生产直接开发的土地超过50%时；二是政府认为有必要的情况下。《农业保险条例》还规定，对农业保险的补贴列入国家总预算。补贴总额不能低于年度农业保险保费收入的20%，最高可达50%。国家补贴的用途是保费补贴、保险赔偿基金和在国家农业保险机构收入无法满足支出时用于其预算支出。补贴由保险监管总局会同国家农业保险机构一起分配，但必须列入农业保险年度计划并向政府申请批准。

（5）政府对农业保险的支持。西班牙政府在农业保险中发挥着极其重要的作用，政府不仅是农业保险制度建立的提供者，更是农业保险实施的保障人。为了推动和保障农业保险的实施，西班牙政府采取了多种政策措施，包括出台推动农业保险的相关法律；成立专门的农业保险组织和机构；给予投保人较高的保险费补贴；给予承保人“政府承担最终风险”的承诺等。

政府对农业保险的补贴政策主要体现在3个方面。①在补贴标准上，对不同的投保人实行不同的保费补贴标准，对不同农作物的保费实行不同的补贴标准，稀有珍贵作物的补贴标准比一般农作物要高20%左右。②对不同的保险标的实行差别费率。大体上分为两类：第一类是大宗农作物保险，包括粮食等谷类作物、柠檬、土豆、畜禽以及工业用农作物，如棉花、油菜、向日葵、烟叶等，费率一律为18%；第二类是试验性农作物的保险，平均保险费率为23%，最高达到28%。如对没有灌溉条件的谷类作物、甜菜、酿酒用葡萄等，都实行28%的保险费率。对同一作物，根据保险责任的不同，也实行不同的费率。如对橄榄自然灾害保险的费率为18%，而对橄榄产量保险的费率则为28%。③政府通过调整保费补贴标准和保险费率标准来调整农业种植结构。

中央政府和地方政府都对参保人提供保费补贴，中央政府还负责提供理赔资金不足时的紧急援助。中央政府每年提供的保费补贴占保费收入的30%～45%，若考虑地方政府的补贴，这一比例将达到50%～60%。如2003年，全国农业保险保费收入4.96亿欧元，其中中央和地方政府负担2.83亿欧元，占保费总额的57%；农民负担2.13亿欧元，占43%。2004年，全国农业保险保费收入为5.25亿欧元，其中中央财政安排2.1亿欧元，占保费总额的40%；地方17个大区政府预算安排一部分，约占保费总额的10%；农民负担余下的50%。

（6）农业保险合同。

1）在实施方式上，农业保险对森林所有者是强制的，对其他农民是自愿的。其他农民要想获得官方信贷机构的贷款和其他援助，首先要参加保险。

2）在保障水平上，农业保险地域范围每年由年度保险计划规定，保额按预测产量和前一年的价格确定，其具体做法有两种：①自然灾害损失保险。保障水平按风险和年度计划浮动，雹灾和火灾定为100%，其他风险（如霜冻、暴风、雨灾等）为80%。绝对免赔额为损失的10%。保险观察期一般为6天。②综合保险。承保正常产量，保障水平为正常产量的65%。无免赔额。

3）在理赔方式上，定损采取被保险人与农业保险集团公司协商的办法进行，如果双方达不成协议，由指定的专家负责定损，被保险人本人可担任本方的专家。专家是指农业技术员、林业专家、农业工程师、兽医和其他能证明自己有专家能力的专业人员。赔款在收获后60天内支付，不论发生几次损失，赔款都最终一次支付。2003年，农业保险保费收入4.96亿欧元，理赔支出2.82亿欧元，盈利2.14亿欧元，赔付率为56.81%。

西班牙旱灾管理制度及其保险机制研究

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