洪水保险的重要性及承担责任

洪水保险是洪水风险管理的重要手段。洪水保险是用众多投保人平时的支出（即保险费）积累，来补偿在保险期内少数受灾人的集中损失，从而使受灾的投保人得以度过困难，恢复正常的生产和生活。洪水保险不仅使受灾人得到的赔偿有保证，而且可以减少国家的救灾负担。正因为洪水保险具有如此独特的功能和作用，它被作为非工程性防洪措施中的一个重要组成部分，已为越来越多的国家所接受，并在美国、英国、德国、日本等发达国家得到了充分的重视和广泛的实施，其中美国和英国的洪水保险较为典型。

4.1.2.1　美国的洪水保险

美国是世界上最早提出并实践洪水保险的国家之一，也是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理重要环节、推动洪泛区管理、制定并坚持实施全国性洪水保险计划（即《国家洪水保险计划》，TheNationalFloodInsuranceProgram，简称NFIP）的国家。

（1）洪水保险实施情况。美国是洪水灾害比较严重的一个国家，随着经济的快速发展和民众风险意识的提高，美国政府从20世纪50年代初开始重视洪水风险管理并推动洪水保险的发展。1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》，创设了联邦洪水保险制度。1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，次年制定出了NFIP，建立了国家洪水保险基金并组建了联邦保险管理局（FIA），负责NFIP的管理。1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》，将洪水保险计划由自愿性改为强制性。1977年底，FIA解除了与国家洪水保险协会的合作关系。1979年，FIA转归联邦紧急事务管理署（FEMA）统一领导。1981年开始，私营保险公司代替NFIP出售洪水保单，但不承担赔付的风险，FIA负责保险资金的统一管理和使用。1983年，FIA向私营保险公司发出参加“代替出单”（WYO）的邀请，允许私营保险公司代替自己签发洪水保险单，使其与FIA签约并向社会提供洪水保险服务，至此美国洪水保险运作模式基本形成。从1985年起，NFIP实现了自负盈亏，不再需用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。1994年国会颁布了《国家洪水保险改革法案》，提高保险金额，同时增加了投保人的选择扩展权。法案主要包括以下内容：一是大幅度提高洪水保险的保险金额，使被保险人得到充分的保险保障；二是将洪水保险生效前的等待期从5天延长至30天，以减少投保人潜在的逆选择倾向；三是增加投保人的选择扩展权，以便帮助他们按照洪泛区的管理编码来重建遭受洪水损坏的房屋和营业场所。目前，美国联邦洪水保险计划的规模和重要性已仅次于联邦保险计划的老年、遗属和伤残保险，且已覆盖每个州总共约2万个可能的洪泛区。2003年约有400多万洪水保险保单持有人。其中，一半集中在佛罗里达州、得克萨斯州和路易斯安那州等重灾区。美国的洪水保险充分发挥了其巨大的社会效益，为洪水灾区减少水灾的经济损失起了重要作用。

（2）洪水保险运作模式。美国政府通过法律的形式确定了洪水保险的性质为“由联邦政府管理和运作，私营保险公司参与”的政府支持下的商业保险公司代理经营模式。该管理模式既体现了政府在国家洪水保险计划中的主导地位，保证了洪水保险计划的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。

（3）《国家洪水保险计划》的特点。NFIP实质上是一个由法律确立的、全国性的保险计划，它向民众签发单独的洪水保单，它为存在洪水风险的任何团体和社区服务，由政府部门进行管理和资金运作，由全国洪水保险基金负责资金积累，由私营保险公司直接承保，并由私营保险公司在保险费收入的范围内先行赔付。当私营保险公司经营洪水保险业务的赔款和费用支出超过其保费收入时，联邦政府对保费收入和实际支出进行补助。NFIP的承保主体是FEMA下属的FIA；承保范围以居民住宅和家庭财产为重心；保单定价严格按照标的实际风险水平收取完全的精算费率。目前，FEMA统一印制的洪水风险图和洪水保险费率图已覆盖全国，并根据环境与防洪工程条件的变化，不断进行修改。美国从国家的高度建立健全NFIP，一方面给洪泛区地方政府施加压力，强制这些地方政府参加NFIP；另一方面采用对承保方减免税收、对投保方补贴投保费的优惠政策，引导商业保险公司大力开展洪水保险业务，促使洪泛区居民和中小企业积极投保。总体而言，NFIP具有以下特点。

1）洪水保险以国家名义推行，并由国家设专门机构进行专项管理。美国政府在洪水保险的推行过程中扮演着重要的角色，是洪水保险的倡导者和推动者，承担立法、风险分担、保费补贴等关键责任。因为大规模的洪灾一旦发生，资本有限的商业保险公司往往难以承受，只有国家才有能力在全国推行洪水保险，在更大的范围内调剂使用保险费。一般而言，NFIP是自我支持的，其运作所需的资金全部来自于收取的保费，不会给纳税人造成负担。当损失超过历史平均水平时，NFIP有权向财政部借用不超过15亿美元的有息贷款，国会也可能会提供特别拨款，这意味着国家参与承担风险，但是其承担风险程度受到严格的限制。为加强领导，国会授权住宅和城市建设部组建了国家洪水保险事务的专门机构——FIA，归FEMA统一领导，具体负责国家洪水保险计划的管理。FIA可以使各相关机构密切配合，为国家洪水保险计划的顺利实施提供保障。

2）洪水保险有法可依，并经历了逐渐完善的过程。美国政府通过一系列的政策来保障洪水保险的推行，先后多次制定和修改有关洪水保险的法律（表4.1），如对承保限额内的居民提供政府补贴费率、实行严格的洪水风险区管理制度、提高新建房屋的防洪标准等。

表4.1　美国洪水保险相关法律

注　本表根据相关资料汇总得到。

3）洪水保险的基本目标是促进洪泛区管理，同时被作为洪泛区风险管理的重要手段，具有经济强制性。联邦政府洪水保险计划不强迫社区参加洪水保险，但一般规定在100年一遇洪水淹没区以内必须购买洪水保险，1973年的洪灾保护法和1994年的国家洪水保险改革法中规定：把强制购买洪水保险作为任何在社区特定洪水风险区内收购和建造获得联邦或与联邦有关补助的建筑物的条件。高于100年一遇洪水区域不要求必须购买。

每个已经确认有洪泛区的社区，必须要对洪水保险计划和洪泛区管理条例对社区居民及其经济发展的效益作出评估，以决定是否参加该计划，其决策将对位于特定洪水风险区内的业主现有的和未来将有的财产产生很大的影响。在美国每一项牵涉到建筑物抵押交易的贷款者都要查看现行的国家洪水保险计划地图，以确定该建筑物是否在特定洪水风险区内，如果贷款者确认该建筑物在特定洪水风险区内，且该建筑物所在的社区已经参加了国家洪水保险计划，那么他将发出正式通知，要求业主购买洪水保险作为接受贷款的条件。

4）洪水保险以社区为基础，严格限定承保对象与额度。参加国家洪水保险计划是以社区而不是以个人为单位，因为单个的公民不可能规范建筑业，并决定社区建设中需要考虑的诸多优先需要解决的问题，所以在洪泛区的建设中，如果没有社区的监督，个人为了减轻洪灾损失而进行的最大的努力都可能由于其他建筑项目的疏忽而被破坏或完全无效。除非社区作为一个整体充分采取减灾措施，否则不可能充分降低未来的洪灾损失从而减少联邦救灾款，保险费也因要反映可能导致的较高的损失而增高。目前，美国存在洪水风险的社区90%以上参加了NFIP，但参加保险的居民只有40%。

美国国家洪水保险的承保对象包括居民财产及小型企业财产，但不包括大型企业财产。主要是居民家庭的有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括水上建筑、地下建筑、动物、庄稼、露天设备、机动车及地下室里的财产等。保险责任包括由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上涨及横泻对建筑物及其内部财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的损失。美国大部分房屋修建的地下室（地板全部在地下的房屋部分）及其内部的东西和墙壁、地板、天花板的修缮费等不能作为洪水保险对象。美国国家洪水保险计划并非对洪水造成的全部损失都负责赔偿，而仅仅局限于承保限额以内的损失，其目的只是为了满足人们灾后的基本生活需要。对于超出国家洪水保险保障范围以上的保险需求，可以向私营保险公司投保一般性的商业保险。洪水保险计划的主要特点随着相关法律法规的不断完善，美国国家洪水保险制度也在不断充实。

5）充分发挥私营保险公司的作用，保险理赔效率高。在美国，具体洪水保险业务由私营保险公司来签发保单，并且持有100%比例的再保险，即私营保险公司将售出的洪水保单和保费收入全部转给FIA，FIA按保单数量向私营保险公司支付相当于保费32.5%的佣金。私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，但不承担赔付风险。由于洪水保险赔付条款明确，理赔效率很高。目前，美国有91家比较大的保险公司参与FIA的WYO，还有约130家保险公司通过这91家保险公司参与洪水保险业务。

国家洪水保险计划实施的目的是使投保人在灾后能尽快恢复正常的生活。FEMA专门培训了一批损失评估人员，并在全国联系了一批具备损失评估能力的志愿人员，人数约2000人，通常是退休的会计师或经理，由他们来承担洪水灾害损失的评估责任。这些人必须在收到投保人水灾损失赔偿要求4天内完成评估工作，并签发赔偿单给FIA，后者会立即将赔偿金支付给被保险人。这种高效率的理赔为NFIP赢得了良好的声誉。

从美国政府在实施洪水保险中的责任中不难看出，美国洪水保险的顺利实施离不开政府的强势作用力——提供法律、行政、财政、政策等各方面的支撑保障。也由此可见美国政府在推行洪水保险中的基本定位是：将洪水保险定义为促进洪泛区管理控制洪水风险的政府行为并由政府主导其推行；政府通过恰当方式借助商业保险公司来完成具体实施；政府积极承担市场不能和无力提供的职责；充分运用和发挥市场的功能。

4.1.2.2　英国的洪水保险

英国也是世界上开展洪水保险比较早的国家之一，成功地推行了市场化洪水保险模式。

（1）洪水保险的实施情况。20世纪50年代末，英国开始了洪水保险实践。发展到2002年，英国洪水保险的参保率已经达到80%左右。与1994年相比，2002年的家庭财产保险平均成本没有发生显著改变，如果用真实指标衡量，这一成本还有显著下降，可以说是英国洪水保险管理体制最大的成功之处。

英国洪水保险是由商业保险公司经营，业主自愿投保，政府不参与洪水风险的承担。私营保险公司为提高洪水保险的参保率，将洪水风险纳入标准的居民财产保险单与风暴等其他可保风险一起承保。业主可以自愿购买房屋标准财产保险（如果有抵押贷款则银行会要求提供房屋标准财产保险），但在购买标准财产保险单的同时也就购买了洪水风险保单。保险公司通过再保险等形式进一步分散和转移风险。

1）在保险承保范围上，英国洪水保险以居民住宅和家庭财产为重心。

2）在保险保单定价上，英国保险业严格按照标的实际风险水平收取完全的精算费率，保险公司全面考虑财产所处地区、建筑物的类型、用途与结构等因素对费率的影响。英国洪水保险保单的销售和服务通过保险公司的分销网络完成，保险业发达的营销渠道、丰富的管理经验和高度的专业性在很大程度上促进了洪水保险的销售，也提高了保单服务的质量。

3）在保险理赔上，英国洪水保险的理赔资金主要来源于所收取的保费、投资所得以及再保险的赔付。由于对再保险的依赖性非常强，英国的《洪水保险供给准则》明确，如果有再保险退出，就会对洪水保险的供给进行调整。

近年来，英国的洪水频率和损失在增加，一些地区的保费水平随之上升，但家庭财产保险市场仍然保持了高度的竞争性，对消费者而言依然是成本较低的。鉴于保险市场需求十分强烈，英国保险人协会于2002年9月25日公布了《洪水保险供给准则》，并表示只有政府根据其制定的具体标准（设定的防洪设施最低标准是能承受75年一遇的洪水）和计划改进防洪设施，并及时提供有关风险水平和改建项目的准确信息，才会继续为家庭和小企业提供洪水保障。

（2）洪水保险的运作模式。英国洪水保险运作模式是以市场化为基础，由私人商业保险公司经营，政府定位于提供政策支持和高标准的防洪基础设施。国土面积小、人口数量少、洪灾损失相对较轻，是英国推行市场化洪水保险模式的基本背景和重要前提。

英国的洪水保险，私人保险市场发挥了重要作用，是洪水保险的主导者，政府则扮演补充和支持的作用，其主要职责是提供高标准的洪水防御体系，降低洪水风险的发生概率和损失水平。如果英国政府不提供高标准的洪水防御设施并给予必要的支持和监管，保险市场也不能发挥主导作用。换言之，虽然洪水保险由市场提供，但英国政府也必须与私人保险业保持建设性的伙伴关系，这种关系对于保证洪水保险的供给至关重要：私人保险业之所以愿意提供洪水保险，最重要也最直接的原因是政府提供了高标准的洪水防御体系，降低并较好地控制了洪水风险，使得洪水风险在英国具有了较高的可保性。

随着气候环境的变化和经济水平的发展，英国洪水风险的发生概率和造成的损失都有较快增加的趋势。为此，英国的一些学者、专家、政府官员和保险从业人员已经对国内现行的洪水保险运作模式提出了质疑和批评，认为“除非增加政府在洪水保险中的责任或者强制提高保险费用，否则洪水保险将不再具有可持续性”。