旱灾保险制度研究进程

2023-07-29 理论教育版权反馈

【摘要】：1982年，由中国人民保险公司恢复试办的农业保险是与其他商业保险业务混合经营的。农业保险迎来了一个喜人的发展高潮。党的十六大以来，党中央、国务院高度重视农业保险的发展。根据保监会的调查，许多试点地区的农业保险保费都由省级和市（县）级的财政补贴予以支持，补贴比率平均达40%以上。在中央的引导和各级政府的支持下，农业保险一举扭转颓势，出现了蓬勃发展的局面。中央财政支持对农业保险发展的作用十分明显。

（1）起步阶段。在1950—1957年期间，中国人民保险公司曾经独家试办农业保险，保险险种包括农作物、林果、畜牧和农民财产等。1957年以后，由于我国农村全面走向集体化的人民公社体制，国民经济全面转入计划经济体制，农业保险与中国人民保险公司开办的其他商业保险一度停止办理。直到1982年，中国人民保险公司开始重新试办农业保险。

（2）逐步恢复阶段。1982年，由中国人民保险公司恢复试办的农业保险是与其他商业保险业务混合经营的。农业保险由于成本高、收益低、风险难以控制、大干大赔、亏损突出、发展缓慢，到1988年农业保险业务收入只有2.3亿元，占中国人民保险公司总体业务收入的比例仅为0.6%。全国90%以上的农民没有农业保险，在自然风险面前利益无法得到保障。

1989年以后，针对农业保险商业化的发展困境，中国人民保险公司内部开始研究改革方案，开展了政策性农业互助合作保险的理论和政策研究，并借鉴日本农业共济的经验，确定了把农业保险从公司的商业化经营向“政府组织推动、农民互助共济、保险公司经办”的方向转变，农业保险与中国人民保险公司的其他商业保险业务分离，实行了“单独立账、单独核算、结余留地方积累滚存壮大风险基金”的财务核算办法，在基层组织建立农民保险互助会，发展保险服务站。该轮政府政策引导与农民互助合作相结合的保险试点相继在河南、湖南、云南、吉林、新疆、山东、上海等省（自治区、直辖市）展开。到1992年，全国初步形成了“三南”模式，即河南的“农村统筹保险互助会模式”、湖南的“农林业政府、保险公司、农民联合共保模式”和云南的“政府、烟草公司、保险公司、农民的行业统保、单独核算模式”。随后，新疆的棉花试点了互助合作保险，上海的“菜篮子”工程试点了蔬菜、生猪、奶牛和水产保险，黑龙江农垦建立了农垦局风险互助保险部，后发展为阳光相互农业保险公司。农业保险迎来了一个喜人的发展高潮。截至1993年底，农业保险费收入增长到8.7亿元，各类险种达到400多个，保障面扩大，过高的经营成本得到有效控制，赔付率稳定在80%左右。然而1993年以后，随着国有保险公司市场化改革的推进，农业保险业务的非盈利性越来越不能适应保险公司的盈利要求，农业保险的发展开始受到限制，业务规模开始下降，人员队伍和机构建制逐步撤并、缩小，到1996年已经明显地表现出萎缩徘徊，以至于2000年以后中国人民保险公司大面积停办了农业保险业务，基本撤销了各级公司农业保险机构。地方的农业保险工作要么进一步萎缩，要么被政府“接管”，到2004年，中国人民保险公司的农业保险从1993年的“高潮”彻底冷淡下来。只有地方性的新疆棉花保险、上海“菜篮子”保险等星星点点的业务维持运营。以北京为例，1993年13个郊区县都有农业保险，到2004年只有大兴一个县有一点西瓜保险。

（3）稳步发展阶段。党的十六大以来，党中央、国务院高度重视农业保险的发展。2004年，根据中央一号文件精神，保监会在部分地区启动了农业保险试点工作，2007年中央财政启动对部分种植业和养殖业保险产品提供保费补贴的试点后，我国农业保险的发展进一步提速，至今，全国31个省（自治区、直辖市）开展了农业保险试点。

党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2004—2010年连续7年的中央一号文件、国家“十一五”规划、2006年的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）等，都对农业保险发展提出了明确要求。2004年，中央首次下发以“三农”为主题的一号文件，再次提出发展农业保险的问题，明确要求选择农产品种类，在有条件的地区开展农业保险试点，政府给予政策和资金支持。根据2004年中央一号文件精神，保监会在部分地区启动了农业保险试点工作。通过组建设立专业农业保险公司、促进保险公司与政府联办或为政府代办农业保险、为农民提供保费补贴等方式，各省陆续开展了水稻、小麦、玉米、棉花、大豆、奶牛、生猪、肉鸡、烟叶、西瓜等多种牲畜和农作物保险。为推进农业保险的顺利开展，做好中央财政农业保险保费补贴试点的管理，提高财政补贴资金的使用效益，财政部印发了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金〔2007〕25号）。

2004年，江泰保险经纪公司组织农业保险专家队伍成立了国土农林风险部；2005年，中国保监会批准吉林成立商业性的安华农业保险股份有限公司，上海成立商业性的安信农业保险股份有限公司，国务院同意黑龙江农垦成立阳光农业相互保险公司，法国安盟保险集团登陆西部四川剑指农业保险；2008年，安徽成立国元农业保险股份有限公司。与此同时，中国人民财产保险股份公司也开始恢复公司内部农业保险机构。

根据保监会的调查，许多试点地区的农业保险保费都由省级和市（县）级的财政补贴予以支持，补贴比率平均达40%以上。在中央的引导和各级政府的支持下，农业保险一举扭转颓势，出现了蓬勃发展的局面。2005年，全国农业保险业务实现保费收入7.5亿元，赔款支出5.8亿元。2006年，全国农业保险保费收入8.46亿元，同比增长15.98%；赔款支出5.84亿元，同比增长3%；保险保额达733.21亿元，同比增长123.66%。2007年，中央财政启动对部分种植业和养殖业保险产品提供保费补贴的试点，国家财政投入10亿元在四川、湖南、江苏、新疆、内蒙古、山东6个省（自治区）开展试点，投入11.5亿元试办能繁母猪保险。2008年，试点省份增加为13个，财政投入增加到60.5亿元。2009年，试点省份进一步扩大为19个，中央财政投入加大到80亿元。2010年，试点范围扩展至全国所有省（自治区、直辖市）。中央财政支持对农业保险发展的作用十分明显。据统计，2007—2009年我国农业保险保费收入分别达到51.84亿元、110.7亿元和133.8亿元，支付赔款分别为32.8亿元、69.1亿元和101.9亿元。2007—2009年，种植业保险承保面积从2.31亿亩增加到9.48亿亩，林木从0.28亿亩增加到2.86亿亩，牲畜从3.82亿头（羽、只）增加到6.79亿头（羽、只）；保险金额从1126亿元增加到3812亿元（其中，种植业保险金额从706亿元增加到3118亿元）。2009年，保险覆盖的农户数超过1.3亿人次，受益农户达到2185.94万户（次）。中国人民银行发布的《中国农村金融服务报告（2014）》显示，2014年农业保费收入325.7亿元，提供风险保障1.66万亿元，参保农户2.47亿户（次），其中，各级财政合计保费补贴比例达75%左右。

从各试点地区的情况看，小麦、水稻等主粮作物的投保面积占全部种植面积比例少则20%～30%，高则60%～70%，能繁母猪保险许多地区做到了“应保尽保”。农业保险产品的品种也不断增加，除了中央财政支持的水稻、玉米、小麦、棉花、大豆、花生、油菜等重点农作物以外，各地还以地方特色经济发展为重点，开展了烟叶、橡胶、瓜果、林木、蔬菜等经济保险。在养殖业，除了在全国范围内开办能繁母猪和奶牛保险外，一些地方还开办了生猪、家禽等养殖业保险。此外，森林保险、渔业保险、农机具保险也在一些省份得到较快发展。个别地方（如上海）的农业保险已经实现了对农业产业从生产到流通环节的全覆盖，从保成本转向保产值和保市场价格（部分品种）的转变。此外，一些创新型产品（如天气气象指数保险、农产品价格保险、农民小额贷款信用保障保险、农产品质量保险和食品质量安全保险等）也开始由设计阶段进入了实际操作阶段。

2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》再次强调，加大农业保险支持力度。一是提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例；二是中央财政通过以奖代补等方式支持保险机构开展特色优势农产品保险；三是鼓励开展多种形式的互助合作保险；四是探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险等业务。2014年中央一号文件契合了当前我国农业保险发展的实际，针对性和可操作性很强，将对完善我国农业保险制度、保障国家粮食安全起到重要作用。

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