解决旱灾风险 -旱灾保险制度研究

2023-07-29 理论教育版权反馈

【摘要】：针对洪水等自然灾害风险，国外一些国家如美国、加拿大、法国等已经建立了比较完善的保险制度。近年来，我国干旱灾害多发频发，涉及面广，损失大，探索建立旱灾保险制度十分必要和紧迫。国内外相关实践表明，对于随机发生的自然灾害，建立完善的保险制度是应对灾害风险行之有效的重要措施。

保险是风险管理的重要工具，能有效预防灾害发生、减轻灾害危害、补偿灾害损失，在社会生活诸多领域广泛应用。针对洪水等自然灾害风险，国外一些国家如美国、加拿大、法国等已经建立了比较完善的保险制度。我国已在多个省推行了农业保险，取得一定成效，在洪水、地震等自然灾害的保险制度方面也在开展研究工作。近年来，我国干旱灾害多发频发，涉及面广，损失大，探索建立旱灾保险制度十分必要和紧迫。

（1）建立旱灾保险制度是有效应对干旱灾害的客观要求。旱灾是我国的主要自然灾害。据1978—2013年统计资料（附表2），全国各类灾害总受灾面积15.94亿hm2，其中旱灾受灾面积8.6亿hm2，占总受灾面积的53.95%；全国各类灾害成灾面积8.16亿hm2，其中旱灾成灾面积4.35亿hm2，占总成灾面积的53.31%。根据对新中国成立以来旱灾成灾面积及粮食损失情况的分析，干旱灾害成灾面积和粮食损失均呈现增加的趋势（图1.5）。近年来，每年全国都出现不同程度的旱情，因旱每年造成的粮食损失在300亿kg左右，直接经济损失超过1000亿元。2009年全国发生了8次阶段性严重干旱过程，因旱造成农作物绝收面积326.9万hm2，直接经济损失1206亿元，占各类自然灾害损失的比例近44%，干旱灾害已成为区域经济发展和保障国家粮食安全的重要威胁。

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图1.5　新中国成立以来旱灾成灾面积及粮食损失情况

为有效应对干旱灾害，我国开展了大规模的水利基础设施建设，取得显著成效，但在干旱灾害风险管理方面仍然十分薄弱。国内外相关实践表明，对于随机发生的自然灾害，建立完善的保险制度是应对灾害风险行之有效的重要措施。如美国、加拿大、日本等国家，针对洪水、地震、干旱等自然灾害，形成了一套相对完善的保险制度体系，在防灾、抗灾、救灾过程中发挥了重要的正能量。我国在部分省（自治区、直辖市）推行的农业保险中，涉及旱灾风险，如多数农业保险条款规定：在保险期间，由旱灾造成保险农作物的损失率达到70%以上（含），保险人按照保险条款约定赔偿。尽管2015年3月，保监会、财政部和农业部联合印发《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》，强调财政保费补贴型农业保险的保险责任应涵盖保险标的所在区域内的主要风险，并明确将地震和旱灾列为必保的保险责任，但现实中因旱灾风险发生理赔的农业保险案例较少，这与我国严峻的旱灾形势不适应。因此，迫切需要根据我国干旱灾害发生的特点与规律，按照保险学原理，建立旱灾保险制度，分散干旱灾害风险，形成工程措施与非工程措施相结合、政府与市场相结合的干旱灾害应对长效机制。

（2）建立旱灾保险制度是提高防灾救灾能力的重要途径。针对重大自然灾害造成的损失，我国目前主要以政府临时性救助为主。据民政部《2013年社会服务发展统计报告》，2013年全国各类自然灾害共造成3.9亿人次不同程度受灾，因灾直接经济损失5808.4亿元，国家减灾委、民政部共启动10次预警响应和39次应急响应，下拨救灾资金102.7亿元，仅占灾害损失的1.77%。《2011中国水旱灾害公报》显示，全国因旱直接经济损失1028亿元，国家投入抗旱经费34.5亿元，占2.86%。据巨灾风险评估机构——EQECAT估算，2012年飓风“桑迪”侵袭美国造成的经济损失可能在100亿～200亿美元之间，其中已投保的损失为50亿～100亿美元，美国联邦紧急救援机构表示将有36亿美元用于救灾，保险和政府救助资金将超过灾害损失的70%。

通过比较可以看出，长期以来我国针对自然灾害的临时救助模式，在一定程度上对灾害损失给予了补偿，但和灾害损失相比是杯水车薪，迫切需要通过市场手段增强防灾救灾能力。通过建立旱灾保险制度，吸引社会资金参与干旱灾害预防和救助，由投保人、保险公司和政府共同承担灾害风险损失，同时发挥市场和政府财政资金的作用，是显著提高防灾救灾能力的重要途径，对及时补偿灾害损失、维持群众正常生产生活秩序、维护社会和谐稳定具有重要作用。

（3）建立旱灾保险制度是完善干旱灾害管理制度的关键举措。2009年出台的《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》），奠定了干旱灾害管理的法律基础，《抗旱条例》第五十七条明确：国家鼓励在易旱地区逐步建立和推行旱灾保险制度。2011年，国务院批复《全国抗旱规划》中，提出要积极推进旱灾保险研究。

目前，我国在干旱灾害管理方面，以政府为主，即在灾害预防、抗旱救灾、灾后恢复等环节中，主要由政府出资并组织实施。这一方面加大了政府财政压力；另一方面，由于灾害损失补偿有限，难以及时恢复受灾区域的生产秩序。通过构建符合国情的旱灾保险制度，形成“投保人（潜在受灾对象）—保险人—政府”风险共担机制，充分利用市场的经济调节功能，可有效解决这一难题。在灾害防御阶段，可统筹考虑生产布局，充分考虑干旱缺水风险因素，合理安排生产任务；在抗旱减灾阶段，可积极采取各种措施，尽可能将灾害损失降到最小；在灾害恢复阶段，特别是遭遇重特大干旱灾害后时，能够同时发挥市场和政府财政资金的作用，及时足额补偿灾害损失，维持群众正常生产生活秩序，维护社会和谐稳定。

通过建立旱灾保险制度，建立风险分散、转移机制，逐步实现由应急管理向风险管理转变，由政府财政救灾模式向政府与市场相结合的救灾模式转变，由灾后的临时性管理向建立长效机制转变，发挥政府和市场两种作用，是当前进一步完善我国干旱灾害管理制度的重要举措。

解决旱灾风险 -旱灾保险制度研究

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