中国暴恐犯罪对策：完善反恐法律、法规的执行

2023-07-28 理论教育版权反馈

【摘要】：依照《反恐怖主义法》第80条第2项之规定，和县公安局对违法持有暴恐音视频的周某某作出行政拘留12天的处罚决定。据悉，这是温州快递业依照《反恐怖主义法》开出的首张罚单。随后，温州邮政管理局在调查核实的基础上，依据《反恐怖主义法》第20条、第85条规定，对该快递公司处以15万元的行政罚款，同时对其法人代表、安全责任人、网点工作人员分别处以罚款1万元、1万元、2万元人民币的行政处罚。

《反恐怖主义法》执行的完善

《反恐怖主义法》自正式施行以来已经有4年多的时间，其间经2018年修改，取得了一定的反恐效果，但其在实施中仍存在许多问题。我们将媒体报道的全国各地依据《反恐怖主义法》处理的相关案件进行了梳理分析，发现了以下问题。

1.对于同一案由案件的处罚结果差异较大。“法律面前人人平等”所追求的是人们在适用法律时的平等，即可以做到在处理相同或类似案件时，对违法主体作出平等的处罚，这是法律追求的价值之一。通过对反恐案例研究分析，可以发现各地存在对相似案件作出轻重差异较大的处罚决定的问题——2016年2月，四川泸州网民万某在某微信群看到暴恐音视频，并将该视频上传“滴滴专车司机群”，泸州公安机关依法对万某做出行政拘留10日的行政处罚。^[12]2016年3月，湖南省怀化市公安局反恐怖支队查处了一起利用微信传播暴力恐怖视频案件。嫌疑人罗某在有180人的微信群内传播一段宣扬恐怖暴力的视频，视频内场面非常血腥，手段非常残暴，罗某因此被依法行政拘留13日，并处罚款8000元。^[13]

从这两起案件中我们可以分析得出，二者的违法情节其实有很多相似之处，同样是在观看暴恐音视频后将其传播至其他微信群中，而且两起案件都是依据《反恐怖主义法》第80条第2项作出处罚，但对两个行为人所作的处罚却存在较大差异。这种对相似案件在处罚种类、程度上有较大不同的现象在现实生活中较为普遍，反映了各地的反恐执行机关对适用《反恐怖主义法》的理解还存在较大差异。

2.各地执行奖励机制落实不到位。在各地反恐维稳形势十分严峻的情况下，提升各地的反恐工作能力迫在眉睫。虽然各地都出台了对举报涉恐涉暴线索的奖励制度，但实施中仍然存在着问题。《反恐怖主义法》实施后，各地都大力开展了宣传教育活动，公民反恐意识有所提高，但公民积极参与反恐的程度并不高。

从我们在网上找到的相关案例中，只有很少的案件是在反恐机关接到线索之后展开调查的，而且这几个案件中也没有任何关于当地反恐机关对提供线索的民众进行奖励的报道，这就反映了目前我国大部分地区的反恐奖励机制的落实现状堪忧。《反恐怖主义法》第10条规定了对举报恐怖活动或者协助防范、制止恐怖活动有突出贡献的单位和个人，以及在反恐怖主义工作中作出其他突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。各地依此作出具体的规定，但其认定条件较为复杂严格，公民也就缺乏了积极参与性。分析其原因，一方面是因为群众参与反恐的意识依然不强烈，缺乏对这类事件的敏感度和警觉性。另一方面，奖励机制的作用发挥不到位，未能更好地调动群众积极参与到反恐的人民斗争中去。

3.反恐执行机关在搜集情报信息、调查核实相关证据上的力度不大

2016年9月上旬，安徽马鞍山市公安局在工作中获悉，和县历阳镇一村民周某某多次在网上下载涉恐音视频。根据这一线索，和县公安局启动反恐侦查打击合成作战机制，立即开展侦查、调查、取证工作，并采取措施将周某某抓获。经审查，周某某自2016年7月份以来，在微信群中观看暴恐视频后，多次下载暴恐音视频并涉嫌转发，公安机关从周某某的电脑中提取了多部暴恐音视频证据，其中包括恐怖组织枪杀多名人质视频、持刀割头杀害人质视频、向儿童宣扬“圣战”视频等违法内容。周某某声称自己是出于好奇心理，为寻求个人刺激才下载、观看暴恐音视频的。依照《反恐怖主义法》第80条第2项之规定，和县公安局对违法持有暴恐音视频的周某某作出行政拘留12天的处罚决定。^[14]

从此案中可以看出，当违法行为人声称自己观看、下载、上传暴恐音视频完全是出于好奇、为了寻求刺激、缓解压力时，负责调查的公安机关往往会因为自身情报信息搜集渠道的单一，很难提出其他证据反驳行为人的主张，使得一些真正试图宣传恐怖主义、极端主义的违法者都以寻求刺激、出于好奇等为借口而减轻处罚。关于反恐怖执行机关的调查职权，《反恐怖主义法》第43条第2款、第45条有明确的规定。因此，可以说各地反恐怖执行机关情报搜集工作的落后以及侦查措施的单一，使得在处理上述类似案件时可能会落入证据不足，导致真正的违法者逃脱严厉惩罚的困境。

4.《反恐怖主义法》与其他法律的适用选择存在一定矛盾

《反恐怖主义法》在未制定实施之前，众多的公共单位都有自己本行业的法律法规，并已适用了很长时期。比如在物流行业，《中华人民共和国邮政法》（以下简称《邮政法》）早在1987年就已实施，并于2009年进行了修订，而且在《邮政法》中也规定了与《反恐怖主义法》相同的邮件收寄验视制度。2016年8月2日，天铭快递有限公司（经营天天快递品牌）领到了一张温州邮政管理局对该单位罚款15万元的处罚决定书。原因是该公司所属快递网点因未执行实名登记、开箱验视等安全制度而导致假币流入寄递渠道。据悉，这是温州快递业依照《反恐怖主义法》开出的首张罚单。根据温州公安局的通报线索，犯罪嫌疑人使用虚假姓名，先后多次通过天铭快递有限公司梧田二部寄递假币，温州市邮政管理局立即对该线索进行核实，查实天铭快递有限公司梧田二部快递员在该起案件中，未对客户身份进行查验（与寄件人熟悉），也没有对邮寄物品执行开箱验视，致使假币流入寄递渠道，造成了严重的社会危害。随后，温州邮政管理局在调查核实的基础上，依据《反恐怖主义法》第20条、第85条规定，对该快递公司处以15万元的行政罚款，同时对其法人代表、安全责任人、网点工作人员分别处以罚款1万元、1万元、2万元人民币的行政处罚。^[15]

对于这种案件，我国《反恐怖主义法》第85条与《邮政法》第75条皆作出了规定，从我们已找到的类似案例中，可以发现在现实生活中，在对邮寄公司进行处罚的法律适用选择上，执行机关往往优先考虑《反恐怖主义法》。但依据该法进行的处罚更为严厉，可能会使一些情节轻微的行为受到严重的惩罚，而侵害到被处罚人的权益，最终效果可能会适得其反。对于各个专门行业而言，《反恐怖主义法》无疑是综合法，自己本行业的法律法规是特别法，但当两个法律都对同一行为作出规定，如何选择适用是我们应当考虑的问题。

针对以上问题，我们认为应当从以下几个方面进行完善：

第一，各级政府及反恐机构之间应该加强沟通对话，制定具体的处罚标准。《反恐怖主义法》要求反恐各部门之间合作分工、建立联动配合机制，这就要求各个部门之间、各地之间要加强交流合作，促进反恐工作的推进。针对相同或类似事由处罚差异较大的问题，可以从以下两方面来解决：一方面，各省市相关部门可以召集具有反恐专业知识和实践经验的人员分析以往查获的涉嫌恐怖活动的案件，总结经验，相互交流在实践中所遇到的问题以及最终采用的处理办法。另一方面，根据沟通交流情况，可以依据违法行为的情节将违反《反恐怖主义法》的行为划分几个不同的危害程度，明确不同行为的性质，并依不同程度制定相应的具体处罚标准。各部门应充分保障规定落到实处，这样就能避免在处罚过程中，同样的案件处罚结果不同的问题。

第二，针对奖励机制落实所存在的问题，应该落实好奖励机制，充分调动群众的力量。《反恐怖主义法》强调要在反恐工作中坚持群众路线，就是要鼓励民众参与到反恐怖工作中来，发挥民众的力量。因此，针对现实中各地奖励机制落实不到位，群众参与意识不强的问题，我们可以从以下两个方面进行思考：一方面，要加强对《反恐怖主义法》和各地相关举报涉恐涉暴奖励规定的宣传教育，使二者在实践中配套实施，发挥其有效作用。另一方面，要坚持“重金奖励、及时兑现、规范运作和严格保护举报人”的原则，发挥好奖励机制的作用，并充分落实，树立政府公信力，调动各族群众合力参与反恐的积极性。

2016年6月份，北京警方连续对5名举报涉恐涉暴线索的群众进行了奖励：其中市民吴某在北京市某区一路边的垃圾桶里发现一枚疑似爆炸物，及时向公安机关举报，提前消除了身边的隐患；其他4名市民也均在发现可疑情况的第一时间，向公安机关进行了报告，为警方处置赢得了时间，确保了首都的安全稳定。根据《反恐怖主义法》及北京市《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》的相关规定，对该5名举报人共发放了23 000元现金奖励。^[16]这有利于在群众中做好反恐奖励宣传工作，充分发动群众，真正形成反恐人民战争的强大氛围，为社会稳定和长治久安作出更大贡献。

第三，相关部门在调查核实阶段，应加大检查力度，可以考虑制定特殊的侦查调查程序，为处罚提供强有力的制度保障。我们的反恐怖工作不能仅限于行政执法或者司法方面，相关的政治制度、立法完善也要尽快推进。很多违反《反恐怖主义法》的行为都有其特殊性和复杂性，与普通的犯罪相比有着本质的区别，尤其是针对目前我国恐怖主义组织化、智能化的现实情况，当前规定可能不足以应对。例如，在暴恐音视频传播类的案件中，行为人一般情况下都辩称自己只是出于好奇或者寻求刺激才进行下载或者传播行为，公安机关要使据以处罚的证据具有更强的说服力，才能正确、适当地处理案情，制定特殊的侦查程序就显得很有必要。西方国家多数已经将恐怖主义犯罪的侦查程序特殊化，比如英国警察对涉恐嫌疑人的拘留审问可以达到4天（多于普通犯罪的2天），而且嫌疑人在72小时内不准聘请律师（而普通犯罪在审问开始时就可以）。我们可以通过延长恐怖主义犯罪嫌疑人的强制措施的期间以解决不能及时有效认定其嫌疑身份的问题；增加恐怖主义犯罪侦查手段以解决目前法定侦查手段不足的问题。对相关制度进行完善就要求相关部门之间做好沟通交流，共同构建一个完善的反恐制度构架。

在司法活动中重视从相关犯罪行为挖掘恐怖主义线索

在实践中，暴恐犯罪必须依靠人力、资金、犯罪工具等予以实施，在各国的严打高压之下，暴恐犯罪更是与毒品犯罪、走私犯罪呈现合流趋势。因此，我们应对非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪，盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、危险物品罪，洗钱罪，偷越国家边境罪，传授犯罪方法罪，走私武器弹药罪等犯罪及其惩治给予充分重视，通过司法手段建构对恐怖分子、可疑资金、危险物品的立体防御格局，最大限度地降低恐怖袭击发生的可能性。

注重反恐刑事法与专门法之间的衔接

目前，中国反恐怖工作涉及的社会关系越来越多，甚至出现经济、社会、文化等领域相互交织的情况，这就需要“跳出刑法看刑法”，发挥反恐法律体系的整体功能。目前，《反恐怖主义法》规定了工作机构与职责、安全防范、情报信息与调查、应对处置、国际合作等重要内容，以及单位和个人的反恐义务，这就需要贯彻总体国家安全观的要求，统筹考虑《反恐怖主义法》的规定与《刑法》完善之间的关系问题，只有两者在概念界定、反恐措施、法律责任等方面形成衔接，才能有效发挥行政机关、司法机关、军事力量共同参与反恐怖工作的合力。

第一，要注意反恐措施之间的衔接。《反恐怖主义法》规定了恐怖活动组织和人员的行政认定，事实上确认了司法认定和行政认定并存的双轨制：司法认定是指人民法院依照刑事法律认定某组织是否属于恐怖组织，最终目的是追究犯罪分子的刑事责任；行政认定是指国家反恐怖主义工作领导机构对某组织是否属于恐怖组织进行确认，目的是便于采取治安管理、外交、金融等手段进行制裁。如果法院和国家反恐怖主义工作领导机构均有权认定上述组织和人员，在办理涉恐犯罪案件时，就需要明确行政认定和司法认定之间的关系。

第二，要注意法律责任之间的衔接。《反恐怖主义法》为涉恐行为规定了一系列行政法律责任，如行为人持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品；煽动他人实施恐怖主义、极端主义；破坏国家政策、法律、行政法规实施的，可由公安机关实施拘留、罚款、没收违法所得等行政处罚。与之相应的《刑法修正案（九）》将类似行为规定为犯罪，并且有多处将“情节严重”作为犯罪成立或加重处罚的要件。因此，需要对相关犯罪的定罪情节予以明确，使刑法和专门反恐法在形式和内容上达成衔接，对于社会危害性未达到严重程度的行为，可以不贴上“恐怖活动犯罪”的标签。当然，对于这一问题，最高人民法院已经于2018年出台了相关的司法意见，但这一意见并未完全解决这一问题，仍需要不断进行完善。

中国暴恐犯罪对策：完善反恐法律、法规的执行

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