中国暴恐犯罪对策：立法规定不全、不明晰的问题

2023-07-28 理论教育版权反馈

【摘要】：一般而言，恐怖活动周边行为又可分为独立预备犯、独立帮助犯、组织类犯罪等，其处置规则存在相应的特殊规定。《反恐怖主义法》第80条规定了4种宣扬恐怖主义的违法行为，第81条规定了10种利用恐怖主义危害公共安全、扰乱公共秩序、侵犯人身财产、妨害社会管理的违法行为，《刑法》规定了7个与恐怖活动直接相关的罪名。

为了应对暴恐犯罪，我国《反恐怖主义法》和“系列刑法修正案”确立了“防范为主、惩防结合、先发制敌、保持主动的原则”和“安全防范”等“预防性”内容。以《反恐怖主义法》和《刑法》为基本框架，我国形成了对恐怖活动违法犯罪行为行政处罚与刑事制裁相结合的格局。

在行政处罚方面，《反恐怖主义法》第80条至第93条规定了涉恐但尚不构成犯罪的违法行为的行为模式和行政责任；此外，对宣传教育、网络安全管理、物流领域安全管理、公共服务行业实名制、危险物品安全管理、反恐怖主义融资、城乡规划和技防、物防等领域也作出了规定。这些规定补强了《治安管理处罚法》《行政处罚法》等法律的空白或者碎片化的缺陷，进一步分流了刑法的防控压力。在刑事责任方面，通过《刑法修正案（三）》《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》的不断具体化，基本形成了核心恐怖活动犯罪与周边恐怖活动犯罪并举、惩罚性与预防性处罚并用、内容规制与形态规制兼有的反恐罪名体系。

但是，随着不断的适用与检验，这种体系还是在实践中出现了诸多缺陷。

罪名设置重合交叉

以典型恐怖活动的实施为分界，反恐犯罪可分为核心犯罪与周边犯罪。核心犯罪，即恐怖活动组织及成员实施的杀人、爆炸、绑架、放火、非法制造爆炸物、抢劫等犯罪，它们直接对国家安全和人民的生命、财产安全等造成了现实的危害；周边犯罪，是指为实施核心犯罪而展开的前期思想基础、人员准备、组织基础、物质基础、器物准备等，有助于核心犯罪实施、实现的准备、帮助的行为及状态持续的犯罪，包括宣扬、煽动实施、强制穿戴、非法持有、帮助、准备实施以及组织、领导、参加等行为模式，它们直接指向核心恐怖活动实施、实现前的场域。恐怖活动核心犯罪具有严重社会危害性和不可逆转性，对其入罪并没有争议，而对周边犯罪类型的规制理论界则一直存在不同的看法。一般而言，恐怖活动周边行为又可分为独立预备犯、独立帮助犯、组织类犯罪等，其处置规则存在相应的特殊规定。剖析立法与司法的对接，涉恐各罪基本都是采用“罪状描述＋法律后果”的规定方式，形式清晰而实质模糊。

第一，组织类犯罪与独立预备犯明显重合。最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》对组织、领导、参加恐怖组织罪的判断列举了8种行为判断标准，不仅包括了发起、建立恐怖活动组织，恐怖活动组织对组织及其日常运行负责决策、指挥管理的；组织策划、指导该组织成员进行恐怖活动的，以及纠集他人参加恐怖活动组织的；在恐怖活动组织中积极协助组织领导者实施组织、领导行为的；等等。结合新设的独立预备犯，上述组织、领导、参加恐怖组织罪的判断内容几乎囊括了准备实施恐怖活动罪，宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪，非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪的行为内容，这些内容存在高度重合。

第二，独立预备犯之间存在明显交叉。准备实施恐怖活动罪，宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪，非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪中，“组织恐怖活动培训”与“以制作、散发宣扬”“通过讲授、发布信息等方式宣扬”“煽动”之间存在重合。

第三，独立预备犯与独立帮助犯明显交叉。新增的准备实施恐怖活动罪行为之一是“为实施恐怖活动准备凶器、危险物品或者其他工具”。新增的帮助恐怖活动罪，一方面存在对核心恐怖活动犯罪、预备行为的帮助，另一方面《刑法》明确“帮助”的形式为“资助”和“招募、运送人员”。

反恐罪名的重复交叉使准确定性问题凸显，产生了如何把握周边恐怖活动行为犯罪之间及其与后续核心恐怖活动行为犯罪关系的困惑。这种困惑，一方面，源于仓促引入“预防性”理念使行为类型化不够，导致“重复评价”问题的激化；另一方面，即使认同“法即正义”，在立法技术和处置原则上，罪名间的关系处置也不清晰。^[18]

行刑定量配置不明晰

《反恐怖主义法》《刑法》和其他160余部与反恐相关的维护国家安全、公共安全、社会秩序以及治安保卫、安全管理、安全生产的法律、行政法规，一起形成了当下的行刑定量配置的格局。《反恐怖主义法》第80条规定了4种宣扬恐怖主义的违法行为，第81条规定了10种利用恐怖主义危害公共安全、扰乱公共秩序、侵犯人身财产、妨害社会管理的违法行为，《刑法》规定了7个与恐怖活动直接相关的罪名。在违法状态或罪状的描述上，特别是在宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志以及帮助恐怖活动中，《反恐怖主义法》与《刑法》高度一致，加之并未出台相关的细化规定，仅在行政责任的规定中加入“情节轻微，尚不构成犯罪”或者在刑事责任的规定中加入“情节严重”的概括性描述，很容易在实践操作中引发困惑。这种规定给了法官相当大的自由裁量权，使得在具体案例的判罚中各地法官对于触犯恐怖主义罪名的罪犯所科处的刑罚有所不同，这种情况很容易在现实中引发争议。

在我国《刑法》规定的恐怖主义类型犯罪中，许多罪名在刑罚定量方面很难达到统一，这与法律对罪名的规定有很大的关系。比如利用极端主义破坏法律实施罪，强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪，在遇到这类案件时，刑罚定量配置的模糊直接影响了案件定性的妥适性。法官在面对这种模糊性规定时，都是依据自己的经验去进行判断，但由于恐怖主义犯罪的神秘性以及罪名的新颖性，很多法官在这方面都没有充足的经验，由此导致法官对案件的处理没有达到预期的效果。

中国暴恐犯罪对策：立法规定不全、不明晰的问题

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