中国暴恐犯罪对策研究：恐怖分子行为严惩实施情况

责任追究方面

恐怖分子行为的恶劣性决定了必须对其进行严厉的惩治，我国主要是由司法部门对恐怖分子进行审判，而后确定其罪名和应承担的刑事责任。

1.审判程序。根据2018年3月印发的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）中的规定，组织、领导、参加恐怖组织罪，帮助恐怖活动罪，准备实施恐怖活动罪，宣扬恐怖主义、煽动实施恐怖活动罪，强制穿戴宣扬恐怖主义服饰、标志罪，非法持有宣扬恐怖主义物品罪的第一审刑事案件由中级人民法院管辖；宣扬极端主义罪，利用极端主义破坏法律实施罪，强制穿戴宣扬极端主义服饰、标志罪，非法持有宣扬极端主义物品罪的第一审刑事案件由基层人民法院管辖。高级人民法院可以根据级别管辖的规定，结合本地区社会治安状况、案件数量等情况，决定实行相对集中管辖，指定辖区内特定的中级人民法院集中审理恐怖活动和极端主义犯罪第一审刑事案件，或者指定辖区内特定的基层人民法院集中审理极端主义犯罪第一审刑事案件，并将指定法院名单报最高人民法院备案。

除此之外，在证据的使用方面，《意见》规定恐怖活动和极端主义犯罪案件初查过程中收集提取的电子数据，以及通过网络在线提取的电子数据，可以作为证据使用。对于原始存储介质位于境外或者远程计算机信息系统上的恐怖活动和极端主义犯罪电子数据，可以通过网络在线提取。必要时，可以对远程计算机信息系统进行网络远程勘验。立案后，经设区的市一级以上公安机关负责人批准，可以采取技术侦查措施。对于恐怖活动和极端主义犯罪电子数据量大或者提取时间长等需要冻结的，经县级以上公安机关负责人或者检察长批准，可以进行冻结。对于电子数据涉及的专门性问题难以确定的，由具备资格的司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由公安部指定的机构出具报告。这些规定为我国审理恐怖主义案件提供了确切的法律依据，同时也完善了恐怖主义类案件的审理机制。

2.刑事责任追究。人民检察院、人民法院、司法行政机关的反恐怖主义职责主要是在刑事诉讼过程中，与依法惩治恐怖主义犯罪有关的提起公诉、审判、执行等工作。在刑事诉讼中，认定被告人有罪的审判权由人民法院统一行使，由于对恐怖活动犯罪的判断属于追究刑事责任的诉讼活动，认定主体同样应当是人民法院。针对恐怖活动犯罪的刑事司法包括两种类型：一是按照专门罪名处理。对于行为人实施组织、领导、参加恐怖组织罪，帮助恐怖活动罪，宣扬恐怖主义、煽动实施恐怖活动罪，强制穿戴宣扬恐怖主义服饰、标志罪，非法持有宣扬恐怖主义物品罪等犯罪行为的，直接适用上述罪名即可体现犯罪行为的特殊危害性，不需要在裁判文书中作额外表述。二是按照普通罪名处理，对于暴力、破坏型的恐怖活动，我国《刑法》并未设置专门罪名，只能按照故意杀人罪、放火罪、爆炸罪等犯罪论处，由于上述罪名无法体现犯罪行为的恐怖主义性质，还需要在裁判文书中描述其暴力恐怖特征。例如，在新疆莎车“7·28”暴力恐怖案件中，法院在裁判文书中作出了如下表述：“被告人奥某积极参加以他人为首的恐怖组织，并积极实施暴力恐怖犯罪活动，持砍斧与他人共同将被害人汪某某、李某某、陶某杀害，其行为已构成参加恐怖组织罪、故意杀人罪。”此外，《刑法修正案（九）》针对近期各地出现的多起不法分子偷渡出境参加“圣战”的案件，完善了偷越国（边）境罪的刑罚配置。如果行为人以参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动为目的，实施偷越国（边）境的行为，除了构成偷越国（边）境罪之外，人民法院还需要查明其是否具备恐怖主义目的，从而适用更重的法定刑。^[14]

3.行政责任追究。认定某种涉恐行为构成恐怖活动犯罪，除了符合刑法规定的构成要件之外，还需要符合证据“确实、充分”的证明标准。在实践中，行政机关认定的恐怖活动，并不必然进入刑事司法程序，成为刑法意义上的恐怖活动犯罪，如不符合刑法规定的犯罪构成、犯罪情节显著轻微等情形。对于情节显著轻微的恐怖活动，一般情况下是不需要进入司法程序的。

对于不构成犯罪的恐怖活动，《反恐怖主义法》主要规定了两种处理方式：

第一，行政处罚。《反恐怖主义法》第80条规定，行为人宣扬恐怖主义或者煽动实施恐怖活动；制作、传播、非法持有宣扬恐怖主义的物品；强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志；为宣扬恐怖主义或者实施恐怖主义活动提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利，情节轻微，尚不构成犯罪的，由公安机关处以拘留，可以并处罚款。第81条规定：“利用极端主义，实施下列行为之一，情节轻微，尚不构成犯罪的，由公安机关处5日以上15日以下拘留，可以并处1万元以下罚款：①强迫他人参加宗教活动，或者强迫他人向宗教活动场所、宗教教职人员提供财物或者劳务的；②以恐吓、骚扰等方式驱赶其他民族或者有其他信仰的人员离开居住地的；③以恐吓、骚扰等方式干涉他人与其他民族或者有其他信仰的人员交往、共同生活的；④以恐吓、骚扰等方式干涉他人生活习俗、方式和生产经营的；⑤阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；⑥歪曲、诋毁国家政策、法律、行政法规，煽动、教唆抵制人民政府依法管理的；⑦煽动、胁迫群众损毁或者故意损毁居民身份证、户口簿等国家法定证件以及人民币的；⑧煽动、胁迫他人以宗教仪式取代结婚、离婚登记的；⑨煽动、胁迫未成年人不接受义务教育的；⑩其他利用极端主义破坏国家法律制度实施的。”从这些法律条文中可以看出，并不是对所有涉及恐怖主义的行为都必须追究刑事责任，而是从社会危害性和犯罪情节出发视情况而定。

第二，帮教。《反恐怖主义法》第29条第1款规定：“对被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动、极端主义活动，或者参与恐怖活动、极端主义活动情节轻微，尚不构成犯罪的人员，公安机关应当组织有关部门、村民委员会、居民委员会、所在单位、就读学校、家庭和监护人对其进行帮教。”帮教的对象是危险程度低或者被教唆、胁迫、引诱加入恐怖组织或实施恐怖活动的人员。对于这部分人，对他们进行帮教是给予他们重回社会的机会，是我国宽严相济的刑事政策的体现。

教育矫正方面

1.社区矫正。我国《反恐怖主义法》第29条第2款规定：“监狱、看守所、社区矫正机构应当加强对服刑的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的管理、教育、矫正等工作。监狱、看守所对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯，根据教育改造和维护监管秩序的需要，可以与普通刑事罪犯混合关押，也可以个别关押。”社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由社区矫正机构在相关部门和社会力量的协助下，在确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，通过思想改造和劳动改造，促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

对于恐怖分子中一些犯罪情节轻微或者没有进入实行阶段的人，适用社区矫正是我国当前的普遍做法。以我国新疆地区为例，依据居住地户籍管辖划分，相关部门规定了严格的交付、接收、教育帮助、监督管理等日常操作流程，具体操作中包括执行前置工作（向司法行政机关寄送判决书、矫正对象报道时间等）；成立执行小组（矫正小组成员可由在编执行人员、社会志愿者组成，主要协助执行机关开展日常的监管、教育工作；若服刑人员是女性同志，须在组建矫正小组时安排数名女性同志协助监管；若是矫正人员为少数民族，矫正小组中需指派少数民族成员做翻译）；接受登记和建立档案；制定“一人一案”的矫正方案；明确相关部门的监管职责。对部分犯罪轻微的恐怖分子适用社区矫正，不仅能够对他们施以惩戒，起到一定的震慑作用，而且可以最大限度地保障他们不脱离社会。

2.安置教育。我国《反恐怖主义法》第30条规定，对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯被判处徒刑以上刑罚的，监狱、看守所应当在刑满释放前根据其犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等进行社会危险性评估。经评估具有社会危险性的，监狱、看守所应当向罪犯服刑地的中级人民法院提出安置教育建议。安置教育由省级人民政府组织实施。安置教育机构应当每年对被安置教育人员进行评估，对于确有悔改表现，不致再危害社会的，应当及时提出解除安置教育的意见，报决定安置教育的中级人民法院作出决定。被安置教育人员有权申请解除安置教育。人民检察院对安置教育的决定和执行实行监督。安置教育的重点与难点就在于“社会危险性评估”，主要从以下三方面进行理解：

第一，评估的主体。根据《反恐怖主义法》第30条的规定，社会危险性评估的主体由评估对象所处的不同阶段而存在变化，罪犯服刑期间所在监狱、看守所是社会危险性评估的主体，罪犯被安置教育所在的安置教育机构是社会危险性再评估的主体。为保证安置教育和司法程序衔接的连续性，看守所应当对依法可能判处3年以下有期徒刑的恐怖活动、极端主义犯罪嫌疑人在侦查终结后即启动社会危险性评估，为法院判决提供参考。由于社会危险性评估需要回溯评估对象的诸多经历与行为，评估对象成长、生活、生产所在的基层组织、原办案机关均应积极配合评估主体的调查行动，且评估主体也应当尊重有关基层组织和原办案机关的意见。在安置教育解除程序中，危险性评估同样是必由之路，每满一年即由安置教育机构对其进行危险性评估，不具有社会危险性的，应当启动解除程序。^[15]

第二，评估的内容。根据《反恐怖主义法》第30条的规定，社会危险性评估的内容包括犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等，只有通过对这些因素的综合考虑，才能作出最终的决定。

第三，评估的结果。社会危险性评估的作用在于为判断恐怖活动罪犯是否已经成功教育转化提供科学依据，做出的判断将决定被评估对象在刑满释放时是顺利回归社会还是应当继续进行安置教育；在安置帮教场所一年一度的社会危险性评估，也是为了判断被评估对象是否已经成功转化而可以解除安置教育。

被害人救助方面

我国《反恐怖主义法》第65条规定：“当地人民政府应当及时给予恐怖事件受害人员及其近亲属适当的救助，并向失去基本生活条件的受害人员及其近亲属及时提供基本生活保障。卫生、医疗保障等主管部门应当为恐怖事件受害人员及其近亲属提供心理、医疗等方面的援助。”具体可以从以下几方面进行理解：

1.救助的主体。根据《反恐怖主义法》第65条的规定，恐怖主义犯罪被害人救助主体一般为当地人民政府，即由政府对受害人员及其亲属提供生活保障，卫生、医疗部门一般只提供心理与生理治疗。

暴恐活动目标的不确定性决定了在发生暴恐事件后，很难找到合适的责任承担者。但是，不给予救助则会使得被害人承担巨大的心理和生理创伤，由此更加不利于社会稳定。政府的救助在某种程度上既是政府履行职责的表现也是社会风险防范的一种必要措施。暴恐活动目的的政治性也说明了由政府承担救助责任的应当性，恐怖组织实施恐怖活动就是为了实现其政治目的，对普通群众实施危害行为也是为了引起社会恐慌，从而给国家决策机构以压力。在这种情况下，由政府对被害人予以救助，不仅能够促进社会秩序的稳定和国家的安全，而且有利于在全社会营造和谐的社会氛围，从而为我国预防和打击恐怖势力提供了良好的保障。

2.救助的对象。救助的对象包括直接被害人、间接被害人与泛化被害人。

第一，直接被害人。暴恐犯罪直接被害人，不仅指因暴恐行为而遭到伤害（无论精神或肉体）的被害人，还包括在恐怖袭击现场的专业技术人员与志愿者（无论精神或肉体），即因恐怖袭击、恐怖行为而遭遇伤害，不论是被恐怖袭击直接伤害的人，还是因职责或爱心在履行义务或实行帮助中遭遇伤害的人，都是恐怖主义犯罪的直接被害人。恐怖犯罪的直接被害人可能是个人、家庭、团体，甚至某一特定族群，一般都为随机选择。

第二，间接被害人。暴恐犯罪间接被害人，一般是指与暴恐犯罪直接被害人相关的群体，如家人、亲属、同事或朋友。暴恐犯罪的间接被害人虽没有因为恐怖犯罪而遭到实质伤害，但他们是距离暴恐犯罪直接被害人最接近的人，不仅仅是物理上的接近，同时是心理上最能感同身受的人。他们是幸存的直接被害人的支持者，需要专业的指导让他们能帮助直接被害人复健心身；同时，他们也是承担因暴恐犯罪而导致原本生活被破坏的主要群体。所以，对于这种间接的伤害我们也应该予以适当的救助。不仅是为了人文关怀，同时也是履行责任的表现。

第三，泛化被害人。泛化被害人主要包括两种，第一种是被恐怖犯罪威胁而感到恐惧的人群。恐怖主义犯罪行为之暴力性与对象之不特定性可能使得被影响之人感到恐惧，从而打乱自己原本的生活节奏，甚至屈从、满足恐怖分子所提出的某些政治要求。第二种是被恐怖犯罪吸引而产生好奇与盲从的人群。恐怖分子宣扬的行为亦有可能使人感到迷惑，从而质疑甚至推翻自己原本的价值体系，被恐怖主义宣扬的虚假价值带偏跑歪。恐怖主义泛化被害人是恐怖主义与反恐怖主义争夺的主要人群。该人群被拉拢、被煽动、被引诱、被教唆的可能都会是反恐怖斗争中的重要变因。^[16]所以，国家要重点对这部分人员进行救助，以防止他们成为恐怖势力的新一轮助力。

3.救助的内容。根据《反恐怖主义法》第65条的规定，受害救助的内容包括物质救助与心理救助。

第一，物质救助。物质救助涵盖了受害人救助的三个阶段：第一阶段是受害人受害期，指在恐怖事件发生的当时与恐怖事件刚刚结束的时期。在这一时期，受害人或者其近亲属刚刚受到伤害，其人身、财产、精神所受的重大损害需要政府给予及时的物质帮助和医疗急救援助。同时，也要及时将受害人员转移到安全的地方，避免出现再次被害的可能。第二阶段是受害人恢复期，指被害人在处于恢复、休养的时期。这一时期受害人基本已经冷静，因此是救助的黄金时期。当地政府应当承担受害人的医疗保障责任，对于失去亲人或者亲人处于重病的亲属人员，政府应当提供一定的救助金，保障他们的基本生活，让他们感受到国家对他们的帮助，防止亲属出现过激行为。第三阶段是受害人平复期，指在受害人恢复期结束后，帮助受害人及其亲属重新回到正常的生活轨道，这个过程应该是最困难的。受害人重新回到社会明显会感到与之前生活的落差，非常容易产生激愤心理和行为。这个时期政府的帮助至关重要，必须从各方面对受害人及其近亲属进行物质援助，保证其生活质量恢复到原始水平，循序渐进地帮助他们慢慢回归社会，减少这种落差感。

第二，心理救助，指对暴力恐怖事件中的受害者及其近亲属提供专业的心理干预和心理治疗。受害群众中最常见的心理问题是创伤后应激障碍（PTSD），指个体经历、目睹或遭遇到一个或多个涉及自身或他人的实际死亡，或受到死亡的威胁，或严重的受伤，或躯体完整性受到威胁后，所导致的个体延迟出现和持续存在的精神障碍。PTSD的发病率数据报道不一，女性比男性更易发展为PTSD，而且PTSD一般在精神创伤性事件发生后数天至6个月内发病，病程至少持续1个月以上，可长达数月或数年，个别甚至达数十年之久。该病症的特点决定了必须对受害人群进行心理干预与治疗，帮助他们克服心理恐惧，保障他们能重新面对生活。

根据纽约城市健康与卫生局的研究报告，在“9·11”恐怖袭击一周年前夕，70%的美国人表示没有从心理创伤中摆脱出来。恐怖事件过去两三年后，有35%的受伤者遭受心理创伤的困扰，其中有8%的人发展为严重心理障碍。在“9·11”事件中受伤居民患创伤后压力综合征比例最高，达到38%，而全美国创伤后压力综合征的平均比例仅为4%。恐怖犯罪的残暴性对所有亲身经历者都是一段噩梦，尤其是受害群众及其亲属，他们一般很难从悲痛中走出来，所以加强对他们的心理疏导，引导他们重拾信心至关重要。另外，也不能忽视对泛化被害人的心理引导，防止他们出现盲目的崇拜情结，效仿恐怖分子行为。