中国暴恐犯罪对策现状与应对措施

当恐怖活动发生时，如何应对才能将财产损失和人员伤亡降到最低，是当前世界上所有受恐怖主义威胁国家都在积极探索的问题。我国当前在事中应对处置方面主要有以下几种措施。

情报预警措施

反恐情报预警是我国国家反恐怖主义工作领导机构或省级反恐怖主义工作领导机构，根据前期搜集掌握的涉恐情报信息进行分析、研判后，对恐怖活动威胁程度以及可能引发的危害后果进行综合性评估，由相关反恐怖职能部门在一定范围内对社会公众、境内外机构、设施、交通运输工具等发布分级别预告警示和启动响应措施的应对策略。

响应具体指反恐怖成员单位、相关部门和地方政府，根据发布的恐怖活动威胁情报预警等级，采取相应级别的应对处置措施。中国国家反恐怖主义工作领导机构负责全国重大恐怖主义犯罪活动的威胁评估，领导、监督和管理全国范围内重大反恐预警与处置工作。省级反恐怖主义工作领导机构或市级反恐怖主义工作领导机构负责本地区恐怖活动的威胁评估，并及时根据国家反恐办要求和预警标准，指导、监督有关重点目标单位落实分级响应措施。

恐怖主义犯罪活动威胁情报分级预警与响应，应当做到及时准确评估，提前应对防范处置，社会面反应适度，最大限度防止暴恐案件发生或减少实际危害。外交部、中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵预备役等按照统一领导、分级分工、各司其责、内外有别、公密结合的原则，确保反恐情报预警等级与响应措施的落实。^[7]

情报预警制度虽然旨在发生暴恐活动前做到提前防控，但依据经验，一般情况下既然启动情报预警模式，就说明案件要么已经迫在眉睫要么已经发生，所以情报预警另一方面也是为了在发生暴恐活动后，能及时给予相关部门以警示，告诉他们立即进行人员疏散或其他行动。我国当前在情报预警方面的主要措施为：加强涉恐情报归口管理；运用大数据、云计算技术，提升情报感知、研判、分析能力；从海量的人流、物流、信息流、资金流中及时发现涉恐线索；形成系统的反恐情报预警机制。

指挥、应对机制

为适应我国暴恐活动应急处置的需要，我国建立了针对暴恐活动的指挥体系，该体系由国家反恐怖工作协调小组统一领导，其成员包括外交部、公安部、国家安全部、武警等单位。^[8]《反恐怖主义法》第55条规定：“国家建立健全恐怖事件应对处置预案体系。国家反恐怖主义工作领导机构应当针对恐怖事件的规律、特点和可能造成的社会危害，分级、分类制定国家应对处置预案，具体规定恐怖事件应对处置的组织指挥体系和恐怖事件安全防范、应对处置程序以及事后社会秩序恢复等内容。有关部门、地方反恐怖主义工作领导机构应当制定相应的应对处置预案。”

1.应对处置指挥机构的构成。《反恐怖主义法》第56条规定：“应对处置恐怖事件，各级反恐怖主义工作领导机构应当成立由有关部门参加的指挥机构，实行指挥长负责制。反恐怖主义工作领导机构负责人可以担任指挥长，也可以确定公安机关负责人或者反恐怖主义工作领导机构的其他成员单位负责人担任指挥长。跨省、自治区、直辖市发生的恐怖事件或者特别重大恐怖事件的应对处置，由国家反恐怖主义工作领导机构负责指挥；在省、自治区、直辖市范围内发生的涉及多个行政区域的恐怖事件或者重大恐怖事件的应对处置，由省级反恐怖主义工作领导机构负责指挥。”因此，反恐怖主义应对处置指挥机构共由两部分构成：

第一，指挥长。根据《反恐怖主义法》的规定，我国实行的是指挥长负责制。所谓指挥长，是指在反恐怖主义应对处置中负责指挥全局的领导人。恐怖事件发生后，发生地的反恐怖主义工作领导机构应当立即启动恐怖事件应对处置预案，确定指挥长。在应对处置中，一般情况下该指挥长根据不同情况可确定为反恐怖主义工作领导机构负责人、公安机关负责人或反恐怖主义工作领导机构的其他成员单位负责人；在跨区域的恐怖活动中，为保障指挥的有效性，法律规定指挥长为共同上级单位，跨省、自治区、直辖市的指挥长为国家反恐怖主义工作领导机构，而跨省内多个行政区的指挥长由省级反恐怖主义工作领导机构担任。如果在恐怖事件的处置中发生了重大问题，如玩忽职守、不作为等，造成了公民或单位的严重损失，必须追究指挥长的行政甚至刑事责任。^[9]

第二，其他成员单位。除指挥长外，其他成员单位包含了公安机关、国家安全机关和有关部门，如中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组织等。这些单位在指挥长的指挥下负责具体的处置工作，如营救和救治受害人员、设置临时警戒线、通信管制等。

2.应对处置指挥机构的作用。恐怖事件的突发性决定了应对恐怖活动必须有一个反应迅速、运作高效的指挥队伍。我国应对处置指挥机构的建立在反恐实践中具有以下几方面的作用：

第一，居中协调、指挥。在恐怖事件发生时，需要参与的部门是多样的，既有公安机关，又有中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组织、人民检察院、人民法院、司法行政机关等。要最快地将这些单位集合起来并下发各自的任务，就需要有一个共同的中心指挥机构，通过机构的指挥，各单位的行动可以避免多头指挥和功能重复的情况出现，从而使得人、财、物发挥最大效能，集中力量打击恐怖主义势力和做好其他反恐辅助工作。

第二，把握全局，做出决策。恐怖活动发生时，盲目地进行打击活动不仅不会平复恐怖活动，而且可能造成其他的危害后果，并造成不必要的牺牲。指挥机构可以在最短的时间内将各单位在恐怖活动中搜集到的资料进行汇总，通过专业人员的研判，对整个恐怖事件进行全局性的把控，从而在最短的时间内做出最有效的决策。

3.现场处置的环节。《反恐怖主义法》第58条第1款规定：“发现恐怖事件或者疑似恐怖事件后，公安机关应当立即进行处置，并向反恐怖主义工作领导机构报告；中国人民解放军、中国人民武装警察部队发现正在实施恐怖活动的，应当立即予以控制并将案件及时移交公安机关。”由此可以看出，我国将现场处置的职责基本集中于公安机关。首先，公安机关具有现场处置的经验，我国许多犯罪都是由公安机关进行第一时间的应对，所以在处置恐怖主义犯罪的时候，由公安机关承担先行工作是必然的选择。其次，公安机关相较于其他单位、部门，更有能力控制住犯罪现场。恐怖主义犯罪发生时，现场往往十分惨烈，恐怖分子凶残，伤亡群众众多，社会影响恶劣，如果不及时进行处置，危害结果很可能进一步扩大，这些特点决定了由公安机关进行现场控制是最佳选择。在此基础上，现场处置的时间进程分为以下三个阶段：

第一，接报阶段。在接到群众报案或巡警报告后，尚未产生指挥长的情况下，一般由赶赴现场的公安机关中职级最高的人员担任现场指挥员，由其指挥对现场进行封锁，通过各方搜集上来的信息判明当前态势，在此基础上协调各相关单位，并提出决定性意见和事态发展预测。决策层应立即召集决策人员以及有关专家研究事件、果断定性、迅速发出处置命令，并随时根据事态的发展进一步修正。在整个接报阶段，信息系统、指挥系统和决策系统要始终保持联络畅通。

这一阶段的现场指挥员要及时反应，合理使用自己的职权。同时反恐怖主义工作领导小组也要迅速地确定指挥长。该阶段所求的就是一个“快”，所以必须从最大利益出发，快速做出最佳的决策，防止危害进一步扩大，不能拖拖拉拉，难以做出决断。

第二，处理阶段。如果说接报阶段求“快”，那处理阶段就求一个“稳”。在快速应对第一现场后，处理阶段一般情况下都是在作出的预案基础上进行的。指挥长在搜集、判断现场情况后，或者未产生指挥长时，在接到处置命令和定性意见后，现场指挥员应根据预案迅速向各处置小组下达具体任务，做好各方安排部署。在封锁现场的基础上，对群体性恐怖事件要分割控制，组织攻击力量；疏散人群，营救和保护受害者，做好现场的安抚与救助工作。

同时，该阶段还要注意全面取证。可以采取公开与秘密相结合的方法对现场情况进行录音、录像、拍照；跟踪、监视组织策划恐怖活动的恐怖分子，迅速组织调查的方向，收集受害人、目击证人以及知情人留存印象中的无形痕迹，条件合适的可为恐怖犯罪分子画像；划定侦查范围，确定其行踪，有效开展抓捕工作。处理阶段的主要任务就是对现场进行处置，以及抓住时间点搜集证据，同时该阶段也是抓捕恐怖分子的最好时机，所以必须积极部署，稳中求胜。

第三，巩固、防范阶段。恐怖活动的目的是制造社会恐怖，具有暴力性、持续性的特点，也就是说他们不会因为一次暴力恐怖事件或者一次活动中的一次袭击而终结自己的行动。所以在恐怖事件的处置中，必须重视对恐怖事件处置的巩固与防范。巩固与防范的主要工作是：清理现场、消除隐患，防止残余恐怖分子的后续恐怖行动；对抓获的嫌疑人进行审查甄别，开展审讯攻势，部署力量加大追逃力度；迅速收集证据，为刑事诉讼的处置做好准备；加强正面宣传、公布事件真相，稳定社会公众的恐慌情绪；同时，还要加强对重点区域的警戒。对于个体性的恐怖事件，警戒工作主要包括清理现场、发现和排除其余爆炸物、控制毒源等措施，防止出现新的危害后果，收集证据，深挖恐怖分子背后的操控者，做好防范工作。

现场处置环节的三个阶段是相互联系、相互制约的，需要根据顺序逐步进行。首先，没有恐怖行为处置的第一阶段，处置工作就没有目标、范围，也就不可能准确定性、全面侦控；如果处置第一阶段定性失误，必将误导后两个阶段的方向。其次，没有处置的第二阶段，就不可能充分掌握犯罪事实的第一手资料，也不可能开展有效的处置工作，处置预测、预案只能是空泛的纸上谈兵，毫无用处。最后，没有处置的第三阶段，不彻底消除恐怖行为的隐患，也就不能全面客观地收集证据，那么，反恐怖的处置工作也就无法达到最佳的行为效果。^[10]

协同机制

恐怖事件发生或将要发生时，人员调配是否合理直接决定着反恐的最终成效。反恐工作本就涉及多个部门和领域，力量结构与编成的科学合理，既是高效完成反恐任务的必要途径，也是反恐组织形态现代化建设的必要举措。我国可能参与到反恐现场的部门有公安机关、中国人民解放军、武警部队、医疗单位等。

1.公安机关。根据我国《反恐怖主义法》的规定，发现恐怖事件或者疑似恐怖事件后，公安机关应当立即进行处置，并向反恐怖主义工作领导机构报告；中国人民解放军、中国人民武装警察部队发现正在实施恐怖活动的，应当立即予以控制并将案件及时移交公安机关。由此可以看出，公安机关在协同机制中属于第一批到达现场的人员，所以公安机关在整个恐怖事件应对中有重要作用，后续的行动都依赖于他们对现场的把控。尤其是遇到与恐怖分子相僵持的时候，公安机关必须及时联系经验丰富的谈判专家——与“暴恐分子”的技术性谈判可以缓和局面、拖延时间，通过谈判教育启发“暴恐分子”，并使其投降。^[11]换言之，谈判专家可以利用丰富的社会文化知识，在暴力恐怖分子劫持人质、使用爆炸物等情况的时候，减少暴力恐怖犯罪活动的伤亡和损失。公安机关在协同机制中不仅是最早进入现场进行应对的部门，也是控制现场、制定协同计划的主要部门，所以，在协同机制中公安机关的作用是其他单位部门无法替代的。

2.军事力量。参与反恐行动的军事力量一般是根据联合指挥机构的统一部署，通过建立常态联席会议机制，形成反恐合力。军事力量在协同机制中的作用主要体现在以下三个方面：一是信息深度融合。军队和武警部队应加强与公安、国安等部门的联系，综合运用有线、无线、集群、卫星等手段，构建各参战力量互联互通的通信网络。二是力量资源整合。有机整合军警民等各方资源，按照不同样式、不同方向、不同规模、不同地区、不同任务的要求，预想可能出现的各类情况，共同研究反恐行动组织协同原则，明确任务区分、兵力编成、有关保障、应变措施等，形成完善配套的协同预案体系。三是应急备战联合。加强统一战备值班、统一应急响应和快速反应机制建设，提高协同效能。^[12]公安部门在应对现场方面毕竟有其不足之处，引入军事力量，可以在发生暴恐活动时快速地制服暴恐分子，以及在恐怖分子逃跑后进行后续的追击。

3.医疗和心理辅导单位。恐怖事件往往伴随着重大的人员伤亡，所以在协同机制中往往有医疗单位的参与。他们在赶赴现场后，必须根据指挥及时地安置和治疗受伤人员，防止危害后果进一步扩大。身体的损伤可能只是暂时的，但有些人员在经历暴恐活动后有了严重的心理创伤，对此，我国建立了心理辅导措施，虽然不太成熟，但在实践中已经予以应用。例如，在新疆火车站暴恐事件发生后，当地政府为受害者提供了一对一的心理救助。

舆论引导措施

当前社会，媒体报道往往影响着社会的舆论导向，不当的恐怖事件信息不仅会引起社会的恐慌，而且可能对公民造成二次伤害，所以控制好舆论媒体的方向至关重要。以我国2014年3月1日昆明火车站暴恐事件为例，在昆明暴恐案中，有些网民为了吸引眼球，将现场血腥照片直接发布到网上，有人甚至认为越血腥的照片越具有传播价值。在他们获得传播快感的同时，却给观者带来不适，对当事人来说更是缺乏人文关怀。与此相对，主流媒体在报道过程中，以新闻专业主义为准则，以救助伤者为导向，充分彰显人文关怀。这对网络舆论来说，是一种纠偏。《人民日报》官方微博作为央媒中率先对昆明暴恐事件进行报道的媒体，在社交类媒体舆论的传播中起到了定海神针的作用。^[13]

根据《反恐怖主义法》第63条的规定，恐怖事件的发生、发展和应对处置信息，由恐怖事件发生地的省级反恐怖主义工作领导机构统一发布；跨省、自治区、直辖市发生的恐怖事件，由指定的省级反恐怖主义工作领导机构统一发布。同时规定，任何单位和个人不得编造、传播虚假恐怖事件信息；不得报道、传播可能引起模仿的恐怖活动的实施细节；不得发布恐怖事件中残忍、不人道的场景；在恐怖事件的应对处置过程中，除新闻媒体经负责发布信息的反恐怖主义工作领导机构批准外，不得报道、传播现场应对处置的工作人员、人质身份信息和应对处置行动情况。