中国暴恐犯罪防范对策现状

事前的防范工作对于打击暴恐犯罪有着重要的作用，良好的事前防范应对措施可以将恐怖行动扼杀在萌芽状态。当前我国的防范对策主要包括以下几个方面。

立法方面

我国当前在应对恐怖主义犯罪方面，主要的法律包括《刑法》《国家安全法》《反恐怖主义法》等。在防范方面的规定主要是《反恐怖主义法》中的第三章“安全防范”，该章从社会各个方面对恐怖主义犯罪的防范进行了规定，其中第17条是一个概括性条文，规定：“各级人民政府和有关部门应当组织开展反恐怖主义宣传教育，提高公民的反恐怖主义意识。教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将恐怖活动预防、应急知识纳入教育、教学、培训的内容。新闻、广播、电视、文化、宗教、互联网等有关单位，应当有针对性地面向社会进行反恐怖主义宣传教育。村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及有关部门，加强反恐怖主义宣传教育。”

《反恐怖主义法》第四章“情报信息”也在恐怖主义犯罪的防范方面作了规定，如第47条规定：“国家反恐怖主义情报中心、地方反恐怖主义工作领导机构以及公安机关等有关部门应当对有关情报信息进行筛查、研判、核查、监控，认为有发生恐怖事件危险，需要采取相应的安全防范、应对处置措施的，应当及时通报有关部门和单位，并可以根据情况发出预警。有关部门和单位应当根据通报做好安全防范、应对处置工作。”除此之外，第五章“调查”也在防范方面有所规定，如第52规定：“公安机关调查恐怖活动嫌疑，经县级以上公安机关负责人批准，可以查询嫌疑人员的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，可以采取查封、扣押、冻结措施。查封、扣押、冻结的期限不得超过2个月，情况复杂的，可以经上一级公安机关负责人批准延长1个月。”以上这些法条在一定程度上都对恐怖主义犯罪的防范起到作用，使得相关部门在提前采取行动时有法可依。

2015年通过的《刑法修正案（九）》，在刑法第120条之一后增加5条，作为第120条之二、第120条之三、第120条之四、第120条之五、第120条之六。该次修正案将对恐怖主义犯罪的刑法规制提前至行为犯。例如，第120条之五规定：“以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”第120条之六规定：“明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”这两款的规定是明显的防范性条款，即在还没有实施恐怖活动的准备时就对其进行刑法处置，这样做的目的就是为了防患于未然。因为在一般情况下具有这些行为的人，其思想多具有极端性，也具有实施恐怖主义活动的倾向。

情报方面

情报对于预防恐怖活动的重要性不言而喻，掌握了情报就掌握了反恐的主动权，我国反恐在情报方面当前主要有以下措施。

第一，根据《反恐怖主义法》的规定，在国家层面建立反恐怖主义情报中心。该情报中心是一个跨部门、跨地区的情报部门，是整合不同部门、不同地区的情报信息，统筹全国恐怖主义情报信息的综合性情报机构。其主要职能包括：协调各情报信息部门的工作，汇总各情报主体上报的各类重要情报，统筹各级、各类反恐怖主义情报信息部门的工作，以实现情报信息的有序流通和依法适用。^[1]情报中心可能涉及的单位有国家安全机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关以及中国人民解放军、中国人民武装警察等。国家层面的情报中心是统筹规划全国反恐情报的重要指挥所，对于我国反恐情报的搜集与研判具有不可替代的作用。

第二，根据《反恐怖主义法》的规定，在各级地方，由地方反恐怖主义领导小组建立跨部门的情报信息工作机制，即在地方建立一个与国家反恐怖主义情报中心相对应的情报信息机构，主要负责协调本地区内各情报部门的工作，统筹本地区内各部门搜集到的反恐情报。其主要职责包括：利用研判出来的情报为本级反恐怖主义部门提供支援，引导和辅助本级反恐行动的开展；将情报进行筛选和整理后，将重要的情报信息向上级反恐工作小组报告；将涉及其他地方的紧急反恐情报，及时通报相关地方。国家层面的情报中心毕竟只是一个最后整理和归纳的地方，真正能获得最新情报信息的依旧是各基层单位，所以在各级地方设立反恐工作小组非常具有必要性，只有通过各级地方反恐工作小组的搜集和整理，才能更好地建立我国国家层面的反恐情报中心。

第三，建立情报信息共享机制。《反恐怖主义法》规定，地方反恐怖主义情报信息机构在反恐怖主义情报信息工作中，对重要的情报信息，及时向上级反恐怖主义工作领导机构报告，从而实现其他部门、业务与“情报主导警务”战略的相互辅助，相互促进，实现垂直共享和平行共享。情报共享对于我国合力打击恐怖主义势力具有重要作用，也可以提高各地的情报专业水平，最重要的是，情报的交流与共享可以为我们提供更加详实和科学的恐怖主义形势。

第四，在搜集情报方面，多措并举。由于恐怖组织结构严密，恐怖分子活动路线隐蔽的特点，搜集恐怖主义情报时必须发挥秘密力量与外线侦查、电子侦听、电子侦控、电子监控、秘密拍摄或录像、密取、邮检、网络侦查等技术侦查手段的主渠道作用，同时辅助以公开、半公开的搜集手段。^[2]秘密手段的使用必须十分谨慎，必须是针对重大危险分子，包括：教育争取、条件争取、抓把柄、逆用、派遣打入、派员卧底、金钱收买等。采取这些手段必须要经过相关机构的批准和限制，而且必须对各种手段进行相应的规定，防止出现意外的结果。在搜集情报的方式上，不要局限于专业机构，应积极与群众联系，通过普遍的社交媒介，如QQ、微信、微博等搜集敏感信息，加强情报信息网络的布建，提高信息的采集能力。

“去极端化”方面

极端主义是恐怖主义的根源，要想彻底消灭和铲除恐怖主义，就必须做好去“极端化”工作，我国在“去极端化”方面的措施主要包括以下几个方面。

1.制定去极端化条例。新疆是我国恐怖形势最为严峻的地区，也是我国反恐的主要区域，2017年3月29日，新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称《去极端化条例》）；2018年10月9日，新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改〈新疆维吾尔自治区去极端化条例〉的决定》。《去极端化条例》对预防和打击恐怖主义具有重要作用。

第一，将极端化、极端主义明晰化。《去极端化条例》是我国出台的第一部有关“去极端化”的条例，它全面定义了“极端化”“极端主义”等专门概念，支撑起构建极端化法律对策体系的逻辑起点，为“去极端化”工作的推动方向做出了明确的指引，极大提升了条例的可操作性。^[3]之前对于极端主义的打击，很大程度上是根据工作人员的经验去进行判断，所以在打击面上难免会有所纰漏和错伤无辜，将“极端化”的界限明晰，不仅可以为“去极端化”工作提供正式的法律依据，而且在打击层面上也会更科学和全面，为预防暴恐活动提供了一个良好的开端。

第二，在预防、遏制、消除极端化方面，规定了相应的原则、手段和方法。《去极端化条例》第三章规定了预防、遏制和消除极端化的原则与方法。原则方面，该条例第10条规定：“去极端化应当准确把握民族习俗、正常宗教活动、非法宗教活动与极端化行为的界限，区分性质，分类施策，坚持团结教育大多数，孤立打击极少数。”第11条规定：“去极端化应当坚持系统治理、综合施策、标本兼治，与教育培训、改善民生、关爱帮扶、脱贫致富、民族团结进步创建等紧密结合，实现相互促进。”第12条规定：“去极端化应当坚持正确的政治方向和舆论导向，弘扬主旋律，传播正能量；加强意识形态领域反渗透、反分裂斗争，禁止利用各种媒介宣扬极端化，扰乱社会秩序。禁止任何机构和个人借课题研究、社会调查、学术论坛等传播、宣扬极端化。”

手段与方法方面，该条例第13条规定：“去极端化应当开展大宣讲、大学习、大讨论，用现代科学文化知识教育群众崇尚科学、文明，用法律知识教育群众学法遵法，用宗教正信正本清源，驳斥邪说谬论，引导信教群众确立正信正行，自觉抵制极端化。”第14条规定：“去极端化应当做好教育转化工作，实行个别教育与职业技能教育培训中心教育相结合，法治教育与帮教活动相结合，思想教育、心理辅导、行为矫正与学习国家通用语言文字、学习法律、学习技能相结合，教育转化与人文关怀相结合，增强教育转化实效。”第15条规定：“去极端化应当加强流动人口服务管理，发挥社区、行业部门以及各类企业作用，做好流动人口去极端化工作。”从这些条文中可以看出，新疆在“去极端化”方面所秉持的是一种多措并举、系统治理的原则与方法。将这些方法法律化有助于“去极端化”行动的顺利执行。

第三，明确了相关部门和社会团体的职能和责任。《去极端化条例》第四章、第五章对此作了明确规定，第四章从第16条至第31条，从各级政府、民族宗教部门、司法行政部门、公安机关，到教育转化管理部门、教育部门、文化部门、新闻出版广电部门、交通运输部门、卫生计生部门、网信经信和公安部门、电信主管部门、民政部门，再到工商行政、质量监督部门、乡镇人民政府街道办事处，都规定了相应的职责。第五章则规定社会各界在去极端化方面的责任，明确去极端化工作是全社会的共同敌人，必须全民参与，特别是明确了职业技能教育培训中心、工会、共青团、学校、宗教团体、企业等组织的责任。虽然只是系统地罗列了参与去极端化的部门，但是在原有基础上已经是非常大的进步与突破，对于我国预防恐怖组织扩大和暴恐犯罪活动具有积极意义。

2.更新宣传教育的方式，合理引导民众。宣传教育在“去极端化”的过程中占有重要地位，准确、科学的宣教方式可以使人们认清宗教极端思想的危害，自觉抵制和反对极端化。当前，各级政府在“去极端化”方面采取的方式主要有以下几种。

第一，多措并举，筑牢“去极端化”基础。以我国新疆为例，自治区党委宣传部制定了《深入开展“去极端化”宣传教育实施方案》，配合新疆“访惠聚”活动的开展，将宣教活动落实到新疆的各地州。自开展“去极端化”工作以来，自治区编印下发了许多资料以配合宣讲活动的实施，例如，《我们不再沉默》光盘等；各地州根据自身实际情况，也相继编印发放了许多宣传资料。

2017年5月，吾布力喀斯木·买吐送撰写的《致维吾尔族同胞觉醒书》在全疆各族干部群众中引起了热议，并引领各族干部群众发声亮剑。除此之外，通过电视、广播电台、街区的宣传墙面以及各大服务行业的LED屏等媒介进行宣传也是“去极端化”宣传教育手段中的重要方式，有利于营造浓厚的宣传氛围。现代信息手段在“去极端化”宣传教育工作中也非常常见并得到有效的运用。近年来，政府通过官网、微博、微信、贴吧等平台吸收民众意见，传递政府信息，形成舆论优势的同时也维护了网络安全，杜绝了虚假信息，例如，新疆互联网办公室开通微信公众号“最后一公里”等。这些传统方式与新型方式的结合与并用，可以最大面积地普及群众，也可以最大限度地达到宣传教育的效果，以此筑牢社会“去极端化”的基础。

第二，对重点地区，要有针对性地进行宣传教育。在“去极端化”的过程中，我们必须根据当地存在的实际情况制定适合地方的“去极端化”方式，这样才能达到预期的效果。例如，针对一些文化程度较低、长期生活在宗教氛围浓厚地区、接受现代科学文化影响少的妇女，部分地方设立了教育转换班，为这部分妇女进行“去极端化”教育，使其逐渐接受现代文化，主动地抵御宗教极端思想的侵袭；再如，针对流动人口的“去极端化”宣传教育，一是要做到对流动人员聚集场所的重点治理，二是要做到重点打击“三非”^[4]的政治活动，三是要开展入户教育，深入到群众之间进行“去极端化”的宣传教育。只有“因材施教”的宣传教育，才能做到逐一击破，才能实现“去极端化”。

3.加强对宗教工作的治理。习近平总书记在中央统战工作中强调，宗教工作是全局性的工作，其本质就是群众工作，并提出了党的宗教工作的基本方针“四个必须”，即必须全面贯彻党的宗教信仰自由政策，必须依法管理宗教事务，必须坚持独立自主自办的原则，必须积极引导宗教与社会主义社会相适应。在“去极端化”工作中，我国各级政府都基于“四个必须”的基本方针加强了宗教工作的治理力度。

第一，强化了对宗教人士、宗教活动、宗教活动场所的管理。首先，对宗教教职人员，我国许多地方都有相关规定。例如，《四川省宗教教职人员管理规定》《青海省宗教教职人员管理规定》《昆明市宗教教职人员管理规定》《西安市宗教教职人员管理办法》等。这些管理办法都对当地宗教教职人员的范围、权利、义务以及相关培训作了规定，强化了宗教教职人员的综合素质，使得他们发挥了正确的宗教思想引领作用。其次，积极倡导正常的宗教活动。地方各级宗教事务管理人员对辖区内的宗教活动进行定期的检查，严厉打击宗教极端分子，避免广大信众受到非法宗教活动的影响；与此同时，依法管理朝觐活动，积极向宗教人士普及“零散朝觐”属于非法的行为。最后，规范宗教活动场所的管理，对现有的宗教活动场所进行排检，取缔不合格的宗教活动场所，依法对宗教活动场所的建设进行严格管理，严厉打击地下讲经点等非法宗教活动场所。

第二，积极引导宗教与社会主义社会相适应，实现宗教中国化。宗教与所在社会相适应，是宗教生存发展的历史规律，顺之则生，逆之则亡。因此，坚持中国化方向是对社会发展规律的把握，是对宗教生存规律的尊重。坚持中国化方向，是我国各宗教生存发展的内在要求和必然选择，不是想坚持就坚持、不想坚持就可以不坚持的。^[5]我国地方各级部门在这方面也做了许多工作。例如，新疆地区支持并积极推动宗教界进行解经、讲经工作，使宗教做到与时俱进，与社会主义社会相适应，避免了宗教与社会生活相脱节。其他地区也积极举办相关活动，结合少数民族的优秀传统文化，将现代文化的引导作用发挥到群众的日常生活中，如服饰饮食方面、思想素质方面等；积极开展多样的文化活动，寓教于乐，不仅吸引了众多群众参与，也在无形中弘扬了现代文化，不仅展示了现代的文化生活理念，也起到了“去极端化”的宣传教育作用。

第三，在日常生活中，向群众宣传国家的宗教政策。在宣传宗教政策方面，各地相关部门经常普及民族宗教政策、法律法规知识，提高居民群众对党的民族宗教政策、法规知识的认识。活动中，工作人员通过发放宣传资料、向过往群众讲解民族宗教政策、法规知识等方式，先后围绕党的惠民政策、民族宗教理论、政策、法规知识等，将理论与实际相联系，深入浅出地向居民讲解和宣传，动员居民群众积极参与到民族宗教理论、政策、法规知识学习的活动中，争做民族团结的模范。通过日常的宣传，可以使信教人群对我国的宗教政策有一定的了解，避免一些民众因不了解宗教政策而被有心之人利用。

4.加强社会基层的治理。“去极端化”要想彻底，就必须对社会基层进行系统、科学的治理。我国当前在基层治理方面主要存在以下治理方案。

第一，自2014年起，新疆维吾尔自治区组织21万机关干部驻村开展“访民情、惠民生、聚民心”活动（即“三民”活动）。2014年，第一批11 129个工作组、74 759名干部奔赴天山南北；2015年，第二批77 000多名干部深入基层，用“三项重点工作”把“六项任务”统领起来深化基层工作；2016年提出“1235”新目标：即建成一个阵地，争取两个“摘帽”、提升两项满意率，实现“三无”，建设“五好党支部”。2016年9月29日，自治区召开“三民”活动推进会，要求加强组织领导，落实领导责任，严明驻村纪律，强化舆论引导，为实现自治区社会稳定和长治久安总目标作出新的更大贡献。^[6]“访惠聚”活动的开展对基层去极端化的效果是十分显著的，不仅强化了基层基础，而且加强了民族团结。

第二，2016年10月16日，新疆维吾尔自治区召开“民族团结一家亲”活动动员大会，要求各级行政事业单位党员干部每人结对联系1户基层群众，各民族之间相互结亲，实现党员干部结对认亲全覆盖。会议强调要选好用好“民族团结一家亲”活动的载体，按照“制度化、常态化、长效化”要求，把加强民族团结作为战略性、基础性、长远性工作来做。2016年10月，自治区教育系统广泛开展“三进两联一交友”活动，在落实“民族团结一家亲”的同时，以“三进两联一交友”为载体，让各族干部、教师进到班级、宿舍和食堂中去，与学生、家长深入联系，结交朋友，在民族团结中共同抵制宗教极端思想的渗透。