粤港澳大湾区既具有一般湾区的特性，但同时也具有顶层推动、制度差异、法律障碍、经济目的与法律手段等特异性。粤港澳大湾区特异性协作治理区域法治法律问题全球主义和区域主义的崛起是近几十年来世界发展的主要趋势。如何理解粤港澳大湾区的特异性，并在此基础上解决协调发展、合作治理的法律问题就成了当前必须要研究和重视的问题。......
2023-07-25
粤港澳大湾区法律论坛-解析法律制度演变
【摘要】：2017年3月，政府工作报告将粤港澳大湾区的设想从区域经济合作上升为国家战略顶层设计。即在大湾区中存在两张“负面清单”，张光南指出这些“负面清单”的共同问题是，法律地位模糊不清和缺乏从制度到组织机构等配套的建立。在明确大湾区法律文件效力级别、适宪性和适法性的基础上，结合现有CEPA和广东自贸区投资领域的法律措施，讨论大湾区深度投资合作中的“负面清单”法律制度的形式、机构和具体实施措施。
粤港澳大湾区包含广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门九市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群，是以“9+2”泛珠江三角区域合作为基础，拥有6765万人口和13%全国经济总量，并致力通过推动粤港澳企业联合“走出去”打造世界第四大湾区和“一带一路”的建设的重要支撑区。[2]
在十三届全国人大一次会议广东代表团审议中，习近平总书记强调广东要抓住粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳推进工作。[3]在2018年政府工作报告及答中外记者问中，李克强总理再次强调坚持“一国两制”“港人治港，澳人治澳”的高度自治方针，发挥三地互补优势，通过粤港澳大湾区发展规划的出台实施，全面推进内地同香港、澳门互利合作。[4]
粤港澳大湾区的政策与研究经历着从“珠江三角洲地区”“大珠三角优质生活圈”“粤港澳紧密合作区”，到最终上升为国家战略的“粤港澳大湾区”，其法律基础的政策文件的演进也经历了概念的提出、外延的拓展和明确发展方向的逐渐深化。粤港澳合作最早可追溯至国务院2008年公布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《规划纲要》），将粤港澳紧密合作纳入珠江三角洲九市规划至2020年，为三地合作的基础设施、产业结构、共同生活圈及合作方式作出了国家的整体规划和指引。[5]2009年广东省委和省政府出台《关于推进与港澳更紧密合作的决定》，提出从服务业、在粤港澳企业转型升级、与港澳自主创新合作、与港澳重大基础设施对接、大珠三角优质生活圈、与港澳更紧密合作的保障等八个方面全面落实《规划纲要》的具体实施。[6]为了进一步促进粤港澳合作，2010年广东省人民政府分别同香港及澳门特别行政区政府在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）的基础上协商签订了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》。[7]这两份法律文件是国内第一份普通行政区与特别行政区之间签署的，不同法域地方政府之间缔结的合作协议，其主要特征是国内一般地方与特别地方之间平等的，互不隶属、互不干涉的行政协议。[8]2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景和行动》，首次提出了深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区的计划。2016年3月，“支持港澳在泛珠三角合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”被写入《国家“十三五”规划纲要》。2017年3月，政府工作报告将粤港澳大湾区的设想从区域经济合作上升为国家战略顶层设计。[9]最终在2017年7月1日，国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，明确贯彻“一国两制”方针，完善创新合作机制，建立互利共赢合作关系，共同推进粤港澳大湾区建设的合作宗旨，为港澳发展注入新动能，保持港澳的长期繁荣稳定。[10]
世界级大湾区共建时代，除了形成“经济利益共同体”，实现区域内“人流、物流、资金流、信息流”四要素的自由流动，更要破除各种有形和无形的法律制度壁垒，促进区域内合作法律保障机制的形成。现在大湾区最直接的挑战是湾区里法律体系碎片化，如内地与香港一直通过抽象的行政框架协议形式推进合作，故两地可在软法合作基础上根据各自立法优势制定实施细则。[11]蔡镇顺教授指出粤港澳经贸合作的法律基础，既不完全是国内法，也不完全是国际法或国际条约，而是综合性的法律基础，其中包括宪法及港澳基本法、WTO协议、CEPA协议、区域合作的各种安排及协定等，本质上是粤港澳府际协议。[12]
粤港澳深度合作的法律基础存在障碍，主要归因于CEPA协议缺乏国内法意义上的法律依据，现有行政法规主导的指导性文件缺乏按照《立法法》设置的明确法律授权以及粤港澳合作联席会议缺乏宪法依据。[13]慕亚平等学者也指出内地与港澳经济一体化合作属于特殊的府际合作行为，因缺乏法律依据，并非法律行为。[14]陈广汉等学者认为在粤港澳经贸合作中，由于香港和澳门是国家的特别行政区，因此存在三地主体地位不对称，造成粤港澳经贸合作缺乏，从三地互惠出发真正推动三地融合的问题，签订的合作文件只是流于形式。即港澳往往采取绕过广东省，与中央政府直接对话的形式寻求利益诉求，实践中曾出现中央政府为维护港澳稳定给予最大支持，而广东省处于“被动接招”地位的情形。[15]
自2003年以来，内地与港澳就CEPA已签署10个补充协议，完成从服务贸易合作到投资领域自由化的逐渐开放和体制完善的转变。但仍然存在阻碍港澳服务提供者进入内地市场的制度局限和市场局限，CEPA因缺乏具体实施细则、政策指引和法律解释而使得“政出多门”等问题不断出现。[16]深入粤港澳合作是CEPA以及广东自由贸易试验区（以下简称“广东自贸区”）的共同目标，而内地分别与港澳通过签署CEPA服务协议，分别适用内地与港澳的“负面清单”，和广东自贸区内实施的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》中的“负面清单”。即在大湾区中存在两张“负面清单”，张光南指出这些“负面清单”的共同问题是，法律地位模糊不清和缺乏从制度到组织机构等配套的建立。[17]
粤港澳大湾区是“一国两制”溢出的制度红利，也是特别行政区、经济特区、自由贸易试验区、单独关税区等制度的叠加，其必然会产生法律冲突和新的法律问题。因此，本文从粤港澳大湾区法律基础出发，探讨以《基本法》、CEPA、广东自贸区法律制度以及《框架协议》作为大湾区法律依据的可行性，进而探究破解CEPA、《框架协议》等在法理上瑕疵的法律保障路径。在明确大湾区法律文件效力级别、适宪性和适法性的基础上，结合现有CEPA和广东自贸区投资领域的法律措施，讨论大湾区深度投资合作中的“负面清单”法律制度的形式、机构和具体实施措施。
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2023-07-25
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2023-07-25
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