粤港澳大湾区法律论坛：赋予广东更大的CEPA先行先试权

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：鉴于广东与香港、澳门的特殊地理关系，建立内地与香港、澳门更紧密经贸关系，首先是要建立广东与香港、澳门的更紧密经贸关系。2008年6月，中共广东省委、省政府提出了构建“粤港澳紧密合作区”的倡议，提出加大CEPA在广东先行先试的力度，构建粤港澳紧密合作区，全面推进粤港澳紧密合作。[16]笔者认为，欲构建粤港澳紧密合作区，CEPA必须在以下两方面赋予广东更大的先行先试权。

鉴于广东与香港、澳门的特殊地理关系，建立内地与香港、澳门更紧密经贸关系，首先是要建立广东与香港、澳门的更紧密经贸关系。事实上，CEPA为便利广东充分利用紧邻香港、澳门的优势，制定了许多贸易规则，赋予广东以先行先试权，并已取得了良好的效果。2008年6月，中共广东省委、省政府提出了构建“粤港澳紧密合作区”的倡议，提出加大CEPA在广东先行先试的力度，构建粤港澳紧密合作区，全面推进粤港澳紧密合作。^[16]

笔者认为，欲构建粤港澳紧密合作区，CEPA必须在以下两方面赋予广东更大的先行先试权。

一方面，制定特殊规则，推动粤港澳人员便利通关。在所有要素流动中，人的要素流动是最关键的。但在粤港澳之间，由于受“一国两制”的制约，两者间却还存在着通关问题。因此，有必要在加强通关的基础设施、硬件建设的同时，改善通关的“软件”，即推动粤港澳之间人员的简便通关，提高通关效率。

在办理赴港澳的签注方面，目前仍然存在诸多不便，对申请办理人员的户口还有特殊要求（必须到户口所在地办理签注），商业签注门槛较高，签注周期较长，多次往返的需求得不到满足。对于企业而言，这种缺陷表现得尤为突出。企业赴港从事商务活动人员只能申请办理个人自由行签证，由于大部分员工并不具有珠三角本地户籍，因此难以在广东办理签证。而且，个人自由行签证并未对所有国内居民开放，部分企业员工很难赴港从事商务活动，赴港从事商务活动时间上具有很大的机动性。深圳的企业通常需要频繁地往来于深圳与香港、澳门之间，但因为签证的问题限制，无法实现多次往返。

在通关方面，还存在手续繁琐、通关时间长等问题。来自企业的普遍看法是，在一国之内存在如此高门槛的通关手续实属罕见，欧盟各国之间都已经实现完全无障碍通关，而目前粤港澳的通关门槛甚至比国与国之间还高。每次通关通常都需要花费数十分钟甚至一小时以上，节假日或者特殊时段时间更长。现在科技已经如此发达，还采用落后的纸质通关手续，有必要利用现代科技，采取电子通行证通关等比较先进的方式。

在便利人员通关方面，可采取如下措施进一步完善CEPA制度：第一，逐步放开在广东居住的居民的户籍限制，可以凭身份证在当地办理旅游和商务签证，为方便管理，可以对签证申请进行必要的资格审查。第二，电子通行证通关不仅既便捷，又安全，还节约资源，应该成为全国与港澳通关的主导方式，应在粤港澳之间先行试点，成熟完善后推广到全国。第三，逐步放开对广东居民赴港的限制，有条件、分步骤地实现粤港澳之间的人员双向便捷进出，改变粤港澳之间人员流动的单向形态。第四，适应通关人流和车流的变化和需求，加快跨境基础设施规划与建设，构建以轨道交通为主的跨境公共交通工具体系，通过提供综合交通工具实现通行的便利化，使通关通行更加便利。第五，通过减免粤港澳地区内的路桥收费，降低车辆和人员通行成本，同时运用技术手段实现口岸通关的高效率化。

另一方面，突破经贸合作的范畴，制定环境保护规则，促进三地经济的可持续发展。随着人类社会的不断发展，人们越来越注意到贸易与环境保护之间的密切关系，各国也开始谋求通过多边、区域、双边的协作，在保护环境的前提下推动贸易的自由化。在多边领域最突出的表现，就是世贸组织将环境保护议题纳入多回合的贸易谈判之中，探讨多边环境协议里面的具体贸易义务与WTO规则的关系、多边环境协定秘书处与WTO相关委员会信息交流的程序和授予观察员地位及环境产品和服务自由化等问题。在区域贸易协定领域，自NAFTA起，越来越多的国家在其签订的区域贸易协定中制定环境保护条款，协调成员间的环境政策。

粤港澳的特殊地理位置决定了环境保护对两者经济的可持续发展具有更重大的意义，正因为如此，广东与香港、澳门在2008年8月举行的粤港澳合作联席会议上，即确定了“绿色大珠三角地区优质生活圈”的合作构想，并在其后签订的《粤港澳合作框架协议》中提出粤港澳之间应“完善生态建设和环境保护合作机制，保护区域环境和自然生态，促进社会资源开放共享，共同建设大珠江三角洲地区优质生活圈，打造更适宜人居的自然和社会生活环境”。^[17]在CEPA中制定环境保护规则，符合当代区域贸易协定的发展潮流。

根据粤港澳环保与生态合作的进展，三地在生态层面的合作理念和工作内容方面，存在着很大的拓展空间，在合作细节方面须加以丰富和深化。笔者建议在CEPA中制定相关规则，促使粤港澳在以下五大方面进行合作：

（1）制定区域环境合作蓝图和生态发展规划。以往粤港澳环保合作，不少环保项目是应急型解决方案，较少考虑长远性、战略性合作。令合作项目较易出现分割式合作，而非整合至一个共同平台之上。生态合作涉及经济、社会、民生发展的各个层面，不是单个环保部门就可解决的，而必须进行跨部门的协同合作。区域环境合作蓝图的制定，可将生态保护提升至区域发展的基本原则层面，令各个部门在日后订立其工作目标时有所参考，避免出现不必要的矛盾。这不单展示出了三地政府在区域生态保护方面的决心，在蓝图的制定过程中，亦可广纳民间智慧，令发展规划既包含由下而上的来自社会各界的意愿，同时也体现出来自政府由上而下的施政意志和财政资源配合。

（2）转变区域生态合作概念，从“环境治理”走向“绿色生活”，实现“生产”和“生活”的对接。当前流行于内地和粤港澳的循环经济、循环产业和清洁生产，往往是从生产和环境治理角度出发。这种发展理念仍从属于工业化理念，考虑重点为较多照顾经济利益。可是，生态兼顾“生活”和“生产”两大部分。若纯粹从产业发展和经济效益的层面推动生态合作，不仅没有考虑“生活”的社会性、健康性因素，也没有与“自然”的绿色概念之共生共存。故此，粤港澳生态合作应以“绿色生活”为前提，推动区域的可持续发展。

香港、澳门作为一个消费型、生活型的城市，每天会产生不少消费型废物，例如电子垃圾和玻璃瓶。其实，这些废品可以利用高科技手段，辅以劳动密集支持，进行回收后，重新投送至生产程序。由于香港、澳门基本不存在工业活动，而废物回收须在一定的营运规模内方能获益，而内地的防止垃圾进口政策，令一些可以回收的废品被迫送至堆填区埋送，造成资源浪费。粤港澳三地可考虑就部分可回收生活和商业废品，进行跨区域合作。例如，由三地政府认证的企业集中处理有关物料，在指定的地区进行规范性回收工作。政府亦可对该类企业进行一定的扶持，以体现出两地政府对区域生态发展的支持，具体措施包括政府采购和税务优惠等。

（3）区域环境标准的统一和协调。目前存在于粤港澳环保合作中的障碍，不少来自于环境标准不一致，由此造成珠三角的港商企业之经营困扰。粤港澳作为全国的先进发展地区，应以国际最先进环境水准作为发展目标，香港、澳门更应如此。在检测企业环境指标时，三地政府可考虑接纳对方的化验报告，并定期交流最新检测进展，对环境标准作出适时修正和提高。

（4）区域污染产业的统筹管理。部分珠三角地区的污染产业由香港、澳门居民投资，如电镀产业。可是，这些产业是珠三角产业体系的必要的配套部分。完全禁止或取缔这些产业的经营，会冲击珠三角产业体系的完整性，加大企业的生产成本，拖慢生产速度，最终顺着产业价值链体系影响珠三角产业的总体效益。

粤港澳政府应积极参考日本和欧盟地区对污染产业的监管模式，一方面提高监测标准，加大惩罚性力度；另一方面集中有关企业在指定地区进行统一管理。事实上，排废品中，部分原料是可以回收的，政府可以利用市场机制，鼓励环保企业就地集中处理污水，同时经营物料回收，创造更大经济效率。此举也可避免不规范中小企业在珠三角进行零散式回收，并较隐蔽地任意排废。

粤港澳政府应在污染产业的监管方面，密切地互通讯息，以此加大区域污染产业的管理力度，防止污染产业和污染产品的输入。

（5）加强生态发展的“绿色生活”。“绿色生活”可以延展至两大部分，食物和居住建筑。食物主要是保障区域食物安全、绿色或有机食物的供应。居住建筑则是加强区域建筑物的节能减排指标，推动绿色建材和物料的发展，实现“优质生活”。

总的说来，珠三角都会区需要本着“从发展中维护环境，从环境保护中寻求发展”的理念，将环保作为一项发展策略及投资策略，提升三地的经济竞争力，并配合国家“十二五”规划的环保发展方向，将珠三角区域环保合作塑造成国家的先进典范，令整个大珠三角区域成为全国实现“生态文明”发展目标的排头兵，将粤港澳地区打造成具有国际水平的优质生活圈，完成经济发展和生活模式的双转变。

【注释】

[1]钟立国，中国国际经济法学会理事，广东财经大学法学院教授，法学博士，硕士生导师。主要研究领域：CEPA争端解决机制、CEPA贸易法律制度、区域贸易法。

[2]纽伦港（Nylonkong）是指世界上其中三个重要城市：纽约、伦敦及香港的合称。这三个城市均有相似的文化特色及经济成就，因此于2008年被《时代杂志》选为21世纪全球化国际城市的模范。

[3]参见王刚、王克明：“物流产业集群与粤港区域竞争力的协同关系研究”，载《国际经贸探索》2009年第8期。

[4]“CEPA的实施问题”，载http：／／paper.wenweipo.com／2010／11／08／ED1011080013.htm，2011年12月14日最后访问。

[5]《关贸总协定》第24条将货物贸易领域的区域贸易协定分为关税同盟和自由贸易区，《服务贸易总协定》将服务贸易领域的区域贸易协定称为经济一体化协定。

[6]朱最新：“论粤港澳经济一体化中的法制协调”，载《国际经贸探索》2008年第10期。

[7]智经研究中心《加速粤港经济整合打造世界级珠三角都会区》第162页。

[8]曾荫权《香港、澳门新方向——二零零七至零八年施政报告》第3页。

[9]IMF，“International Trade Policies：The Uruguay Round and Beyond”，Vol.2，Background Papers，1995，p.90.

[10]WTO Secretariat，“Regional Trade Integration under Transformation”，Geneva，2002，para.9.

[11]令人惊喜的是，在本文写作过程中，内地与香港、澳门于2011年12月13日签署了《〈内地与香港建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议八》《〈内地与澳门建立更紧密贸易关系的安排〉补充协议八》（统称《〈安排〉补充协议》），即放宽了“香港、澳门服务提供者”的定义，把安排附件5下第3条的条文，即“在香港、澳门提供服务的性质和范围，应包含其拟在内地提供服务的性质和范围”，修改为“拟在内地提供服务的‘香港、澳门服务提供者’在香港、澳门提供服务的性质和范围，应符合附件4、本附件的规定，内地法律法规和行政规章对外商投资主体的业务性质和范围有限制性规定的从其规定”。这印证了笔者的观察。参见《〈安排〉补充协议八》第2条。

[12]参见内地与香港、澳门于2011年12月13日签订的《〈安排〉补充协议八》第1条。

[13]Antoni Estevadeordal and Kati Suominen，“Rules of Origin in the World Trading System”，Paper Prepared for the Seminar on Regional Trade Agreements，p.21.

[14]慕亚平、林健聪：“CEPA协议中原产地认定标准刍议”，载慕亚平、李伯桥主编：《区域经济一体化与CEPA的法律问题研究》，法律出版社2005年版，第158页。

[15]慕亚平、林昊：“防范‘溢出效应’——探析CEPA中‘香港公司’定义难题”，载《国际贸易》2003年第11期。

[16]参见《中共广东省委、广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》。

[17]参见《粤港合作框架协议》第六章“优质生活圈”序言。

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