CEPA规则的不足及解决方案

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：但是，到目前为止，CEPA在运行近8年之后所取得的成就并没有达到理想，这主要是由于现行规则存在不足所致。CEPA此类制度的阙如，必然对其具体产品的原产地规则的有效运作造成负面影响。从正面来看，这一套程序保证了原产地证书的真实性与准确性，有利于防止不法商人利用CEPA的货物贸易优惠政策获取不法利益，损害内地经济。

CEPA生效实施之后，为加强内地与香港、澳门更紧密经贸关系发挥了重要作用，由于香港、澳门紧邻广东，更为粤港澳合作提供了一个高效平台。事实上，CEPA中的许多措施都在广东先行先试。但是，到目前为止，CEPA在运行近8年之后所取得的成就并没有达到理想，这主要是由于现行规则存在不足所致。

1.原产地规则

原产地规则是区域贸易协定实行贸易自由化的基础，是建立自由贸易区必不可少的法律制度，具有确认产品身份、防止贸易偏移、实施贸易保护等重要功能。CEPA附件二对判定香港、澳门原产货物的认定标准，采用了各国和其他区域贸易协定普遍适用的原产地认定标准，即“完全获得标准”和“实质加工标准”，其中实质加工标准具体包括制造或加工工序标准、税号改变标准、从价百分比标准、混合标准和其他标准。从总体上看，CEPA的原产地标准既遵从了国际惯例，又根据香港、澳门的实际作出了适当调整，但该项制度仍存在一些不足。

其一，某些具体规则尚欠明确。依CEPA附件二的规定：“‘制造或加工工序’是指在一方境内进行赋予加工后，所得货物基本特征的主要制造或加工工序。”从该定义可以看出，用于判断货物原产地的制造或加工工序具有以下三个特征：第一，它必须是在一方境内进行的，而不是另一方或第三方境内进行的；第二，它必须是能赋予货物基本特征的那一道工序；第三，相对于其他的工序而言，它是主要的工序。在这三个特征中，要确定第一个特征还比较容易，但要确定第二、三个特征就比较困难了。当代社会的产品制造、产品加工日趋复杂，一项产品往往要经过多道工序才能最终完成，在众多的工序里面，要确定哪一道工序才是“赋予货物基本特征的”“主要的”并不容易。此外，从价百分比的规定也不够详细。CEPA附件二规定了从价百分比的计算公式，但却没有规定如何确定公式中的各个具体参数，如公式中包括劳工价值，但哪些费用属于劳工价值，此一关健问题在现有规定中找不到答案。

其二，欠缺区域贸易协定原产地规则的一些重要制度。概括现有区域贸易协定的相关规定，原产地规则可被分为两大部分：一是“具体产品的原产地规则”（Product-Specific Rules of Origin），规定了确定一产品原产地的具体判别标准；二是“一般性制度的原产地规则”（Regime-Wide Rules of Origin），是对具体判别标准进行校正时适用的一般性制度。CEPA在此方面根据香港、澳门自身的特点，制定了较完善的具体产品的原产地规则，但一般性制度的原产地规则在CEPA中却未得到反映。根据其他区域贸易协定的实践，一般性制度的原产地规则主要包括微量标准、吸收规则、累积规则、不充分行为规则和禁止退税规则等，制定这些规则的主要目的，或曰此类规则的主要功能，就是根据区域贸易协定成员国的具体情况及需要，适当放宽或收紧具体产品的原产地规则，使区域贸易协定原产地规则能更准确地达到预定目的。CEPA此类制度的阙如，必然对其具体产品的原产地规则的有效运作造成负面影响。

其三，申领原产地证书的程序规则过于严格、复杂。为了保证CEPA框架下签发的原产地证书真实、准确，CEPA附件三规定了严格、复杂的原产地证书签发、核查程序。从正面来看，这一套程序保证了原产地证书的真实性与准确性，有利于防止不法商人利用CEPA的货物贸易优惠政策获取不法利益，损害内地经济。但另一方面，严格、复杂的原产地证书的申领程序，增加了合法贸易商的贸易成本，降低了优惠关税的利用率。由于程序本身比较复杂，需要多个工作日才能完成申请工作，还需要由指定律师机构验证，所需时间过长，手续费不菲，从而增加了贸易商申领证书的成本，降低了零关税的利用率。

2.服务贸易规则

其一，CEPA关于服务提供者的定义过于严格。在区域贸易协定中，服务提供者的定义是一项非常重要的法律制度，“服务提供者”的定义是否科学、合理，对区域贸易协定的运行将会产生重大影响。如果对“香港、澳门服务提供者”的定义过于宽松，则会使外国服务提供者可以香港、澳门服务提供者的名义，突破我国在入世议定书附件9《服务贸易具体承诺减让表》中的承诺，享受内地提供的优惠条件进入内地服务市场，对我国成长中的服务业造成巨大冲击；如果对“香港、澳门服务提供者”的定义过于严格，虽然达到了防止外国服务提供者利用“安排”享受优惠的目的，但不利于香港、澳门吸收外国直接投资，这会对香港、澳门经济的发展造成消极影响。因此，CEPA关于“香港、澳门服务提供者”的定义，既要考虑内地是否会受到过度开放的冲击，又要考虑是否会对香港、澳门经济发展造成不利影响。

CEPA服务提供者定义过于严格，主要表现在对提供服务的“香港、澳门法人”的定义过于严格。与世贸组织和其他区域贸易协定的相关规定相比，“安排”对“香港、澳门法人”的定义是非常严格的：第一，CEPA没有对“通过商业存在提供服务的情况”时的“香港、澳门法人”进行界定；第二，CEPA对“香港、澳门法人”要求同时满足，依香港、澳门相关法律设立与在香港、澳门从事实质性商业经营两项条件；第三，CEPA对“实质性商业经营”进行了非常严格的限定，对实质性商业经营还提出了业务范围相同、经营年限和雇用员工方面的要求。^[11]

对“香港、澳门法人”进行严格定义，在CEPA实施的初期是必要的，可以较好地防止外国公司通过在香港、澳门设立空壳公司，享受CEPA提供的优惠待遇。但过于严格的定义，同时也限制了香港、澳门吸引外国直接投资的能力，而吸引外国服务业直接投资也是促进香港、澳门经济健康发展的手段之一。因此，在CEPA运行一段时间后，随着内地服务业竞争力的增强，可考虑借鉴《日本新加坡新时代经济伙伴关系协定》的做法，适当放宽“香港、澳门法人”的定义，以刺激香港、澳门经济的发展。

3.机构设置不够合理

CEPA关于机构设置及其运作机制的规定非常简单，只在第19条“机构安排”中对相关问题作了简略规定。依CEPA第19条第1、2款，双方成立联合指导委员会，在联合指导委员会之下设联络办公室，并可根据需要设立工作组。与其他的区域贸易协定相比，CEPA弱机构设置的特征表现得非常明显。机构设置不合理，必然会给CEPA的良好运行带来负面影响。CEPA机构设置主要存在以下缺陷：

第一，机构设置不完整，出现断层。在现已设立的三大机构中，根据CEPA第19条第3款对联合指导委员会职能的规定，该委员会应属于CEPA的最高权力机构，对CEPA运行中出现的重大问题作出决策。CEPA虽然未对联络办公室的职责作出明确规定，但从其名称可以看出，该机构只负责联络工作，诸如交换资料、进行信息沟通等，实质上相当于一些区域贸易协定中设立的“咨询点”。而工作组由联合指导委员会根据需要设立，目前已在贸易投资便利化领域设立了贸易投资促进工作组、电子商务工作组和法律法规透明度工作组三个工作组。从设立工作组的情况看，工作组是一个只负责具体技术性工作的机构。按目前机构设置的框架结构来看，这三个工作组直接对联合指导委员会负责，这意味着联合指导委员会除应从宏观上负责CEPA的运行外，还要负责处理CEPA运行中微观层次的工作。因此，在委员会与工作组之间出现了断层，它们中间应有一个过渡机构，这一过渡机构或曰中间机构，在北美自由贸易协定中是专门委员会，在日本新加坡新时代经济伙伴关系协定中是联合委员会。

第二，联合指导委员会设置不够合理。一方面，从机构的性质来看，联合指导委员会是CEPA的最高权力机构，它应当只负责就CEPA运行中出现的重大问题作出决策，其职能不应涉及技术性工作，但由于工作组直接向联合指导委员会负责，委员会必须就技术性问题作出决定，其负担过重。另一方面，依安排规定，联合指导委员会完全由双方高层代表或指定的官员组成，不包括专业人士，纯粹是一个政治机构，这不利于委员会开展工作。依CEPA第19条第3款的规定，委员会的职能包括解释安排的规定、解决安排执行过程中可能产生的争端和拟订安排内容的增补及修正，这些都是专业性非常强的工作，政府官员往往难以胜任。如关于争端解决，安排在执行过程中可能产生的争议包括关于安排条文解释、适用发生的争端和关于一方行为是否符合安排规定的争端。前一类争议端由联合指导委员会负责处理较为合理，但后一类争端由委员会负责处理则不太恰当。此类争端的解决需要专业经验，且此类争端的解决往往迁延时日，需较长时间才能得到处理，而委员会作为由官员组成的非常设机构，明显不宜担当此类工作。

第三，联络办公室设置不合理。如上分析，联络办公室从其职能来看，只是在内地政府与香港、澳门特别行政区政府之间起交换资料、沟通信息的作用，其功能仅相当于“咨询点”。但CEPA在执行过程中可能会产生许多问题，这些问题需要有一个常设机构负责处理，且联合指导委员会在讨论决策重大问题时，也需要有一个机构提供相关的行政协助，这些职能是现有联络办公室所不具备的。因此，对CEPA而言，仅仅只设联络办公室是不够的，还需要另设其他机构或增加其职能。

CEPA规则的不足及解决方案

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