粤港澳大湾区法律论坛探讨‘一国两制’

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：“一国两制”是我国为维护国家统一和领土完整、保持港澳繁荣稳定而采用的一项制度，国家以“一国两制”方式恢复对香港、澳门行使主权，但内地与香港、澳门仍实行两种各不相同的社会制度。在“一国两制”框架下，中央人民政府对香港、澳门的管理权有限。

“一国两制”是我国为维护国家统一和领土完整、保持港澳繁荣稳定而采用的一项制度，国家以“一国两制”方式恢复对香港、澳门行使主权，但内地与香港、澳门仍实行两种各不相同的社会制度。香港、澳门回归后，传统上作为中国对外开放窗口的香港、澳门非但没有因自己是中国的特别行政区而享受到更优惠的待遇，反而因中国加入世贸组织和逐渐全面开放而不断丧失原有的中介地位。从经济上看，至少在回归后的头几年，“一国两制”框架给香港、澳门带来的是原有战略地位的模糊和传统优势的丧失，“一国”未能成为三地加强经贸合作的优势，而“两制”却成为一个重大的制度性障碍。究其原委，主要原因如下。

在“一国两制”框架下，中央人民政府对香港、澳门的管理权有限。香港、澳门特别行政区是享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。但是依据港澳基本法的规定，中央人民政府在香港、澳门特别行政区只负责管理与特别行政区有关的外交事务、防务以及依照基本法规定任命香港、澳门特别行政区行政长官和主要官员，中央各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港、澳门特别行政区根据基本法自行管理的事务，中央各部门、各省、自治区、直辖市在特别行政区设立的一切机构及其人员均须遵守特别行政区的法律。

在“一国两制”框架下，粤港澳三地政府权限不一。一方面，三地政府的行政管理权限不同。依据香港、澳门基本法的规定，香港、澳门特别行政区享有行政管理权和全国人大以及其常委会及中央人民政府授予的其他权力，依照基本法有关规定自行处理香港、澳门特别行政区的行政事务。而依据宪法规定，国务院统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定中央与省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分，并有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。可见，广东省地方政府不具有自行处理本地区行政事务的权力，必须服从国务院的统一领导。另一方面，三地政府的立法权限不同。依据港澳基本法的规定，香港、澳门特别行政区享有立法权。香港、澳门特别行政区立法机关制定的法律虽然必须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律生效，而且只有该法律涉及中央管理事务及中央与特别行政区关系时，全国人大常委会才有权将有关法律发回而使之立即失效。全国性法律除列于基本法附件三者外，不在香港、澳门特别行政区实施。而广东省享有的只是地方立法权，其立法权限非常有限。《立法法》第8条规定的事项只能由中央立法机关制定法律，广东省无权进行创制性立法；在授权范围内行使立法权时，不得与法律、行政法规相抵触；地方性法规、政府规章如与部门规章冲突，由国务院作出裁决。再者，三地的司法权也不同。依据港澳基本法的规定，香港、澳门特别行政区享有独立司法权和终审权，除对国防、外交等国家行为无管辖权外，对香港、澳门特别行政区所有案件均有审判权。而在广东省，最高人民法院监督广东地方各级人民法院的审判工作，最高人民检察院领导广东地方各级人民检察院的工作，下级人民检察院对上级乃至最高人民检察院负责。

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