粤港澳大湾区法律论坛：推进法治中国实践

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：区域治理涉及中央和地方的事权分工，是我国区域法律治理中不容忽视的重大宪法问题。大湾区法治成了法治中国新的增长点。粤港澳大湾区面积达5.6万平方公里，覆盖人口达6600万。2017年12月27日人大常委会的决定采取的法律观点是设立一地两检安排属于香港特区高度自治权范围之内，无须中央根据第20条作出额外授权。

有学者在总结我国的法治道路时指出：“中国的法治建设，尽管发轫于中共中央十一届三中全会决定，与中央各项有关法治建设的重要决策息息相关，但从根本上看，法治不是规划与设计出来的，而是在改革开放总的路线方针政策的指引下，依靠被动员起来的广大人民群众、企业、社会组织、国家机关，在各个地方之间经济社会发展竞争激烈的环境下，逐步发展起来的。也就是说，地方与社会才是中国法治发展最活跃的场域。”^[16]其观察基本上是准确的。笔者注意到，域外区域治理的经验率先由地方政府所借鉴，从而推动国家层面的法治变迁，作为方法论的地方法治实践，与法治中国的进程互为支撑。

从上文的分析来看，随着区域合作的深入，中央主导的府际合作必然发展出地方政府主动的府际合作，中央政府的角色从主导者改变为参与者和监督者，而地方自主权逐渐增加。区域治理涉及中央和地方的事权分工，是我国区域法律治理中不容忽视的重大宪法问题。从区域治理的历史变迁和区域合作协议的文本考察来看，地方政府拥有的自主权呈现出了不断扩张的趋势。^[17]纵向政府间关系改革也是围绕权力中央和地方的分配与优化展开的，以促进中央与地方权力配置的规范化、制度化、法治化。^[18]《宪法》第3条规定的民主基础上的中央“集中”和《宪法》第89条规定的中央“领导权”的实现前提是中央与地方事权划分的法治化。否则，中央政府不知何时应该“包办”，何时应该“放手”；地方政府不知是否有权自主进行区域合作，也不知未经中央批准的区域合作协议是否具有法律效力。地方自主权主要来自于宪法的规定和中央的授权，只有影响中央和地方政治平衡的区域合作协议才需得到中央的批准，包括可能涉及中央最终决定权的区域合作协议，可能影响中央控制力的区域合作协议，以及可能影响协议非成员方利益的区域合作协议。地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态，而中央政府对区域合作行使批准权则是法律的例外。

粤港澳大湾区作为国家战略，不仅是一个经济项目，更是国家全面走向现代化的综合改革试验区。因而，粤港澳大湾区建设不仅注目于世界三大湾区，更应该借鉴欧盟、北美自贸区的经验。通过借鉴欧盟经验，探索在粤港澳湾区设立更高效、便捷的协调机制，并推动国家和地方立法，保障湾区经济活动的顺利进行。大湾区治理作为一种多元主体参与的协作治理，以解决区域问题和促进区域发展为出发点，克服了狭隘的地方主义，弥补了政府治理缺陷，跳脱了关注于政府组织变革和流程优化的政府改革思路，成了未来治理发展和变革的主流方向。即强调中央政府和地方政府合作关系的构建，鼓励地方政府之间的联合行动，关注公私伙伴关系的建立，鼓励非政府组织与民间社会的积极参与。这种多元主体的协同治理将成为当前解决区域问题，促进区域协同治理，实现区域可持续发展的有效治理工具。大湾区法治成了法治中国新的增长点。

【注释】

[1]朱孔武，法学博士，广东财经大学法学院教授，广东财经大学粤港澳大湾区法律研究中心主任。

[2]粤港澳大湾区是指由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、肇庆、江门、惠州等九市组成的城市群，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体，与美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区比肩的世界四大湾区之一。粤港澳大湾区面积达5.6万平方公里，覆盖人口达6600万。

[3]林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第334页。

[4]谢庆奎：“中国政府的府际关系研究”，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第1期。

[5]陈瑞莲、杨爱萍：“论回归前后的粤港澳政府间关系——从集团理论的视角分析”，载《中山大学学报（社会科学版）》2004年第1期。

[6]杨伟民：“粤港澳大湾区可发挥‘一国两制’优势”，载http：／／www．xinhuanet.com／2018-02／23／c_1122444218.htm，2018年2月23日最后访问。

[7]张思平：“在粤港澳大湾区再造几个香港”，载http：／／finance.sina.com.cn／roll／2017-06-22／doc-ifyhmtrw3502255.shtml，2017年6月22日最后访问。

[8]参见罗豪才、宋功德：“认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践”，载《中国法学》2006年第2期。

[9]孙煜华：“‘一地两检’问题宜透过香港《基本法》附件三处理”，载《政治与法律》2017年第7期。2017年12月27日人大常委会的决定采取的法律观点是设立一地两检安排属于香港特区高度自治权范围之内，无须中央根据第20条作出额外授权。由于一地两检安排涉及内地法律在西九高铁站的内地口岸区的适用，有可能被认为是违反《基本法》第18条（该条的内容包括“全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施”），所以人大常委会的决定强调指出“一地两检”安排不违反《基本法》第18条或其他条文。

[10]第一步是由香港和国务院授权的广东省人民政府于2017年11月18日签署《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》；第二步是十二届全国人大常委会第三十一次会议于2017年12月27日批准这个协议；第三步是由香港立法机关通过关于西九龙站通关安排的法例，同时由内地有关部门进行内地的法律程序，以安排有关出入境和海关等部门的人员在西九龙站的内地口岸区执行职务。参见陈弘毅：“人大常委会一地两检决定的法理分析”（上），载《明报》2018年1月18日。https：／／news.mingpao.com／ins／instantnews／web_tc／article／20180108／s00022／1515331760664，2018年1月8日最后访问。

[11]孙彩红、余斌：“对中国中央集权现实重要性的再认识”，载《政治学研究》2010年第4期。

[12]《规划纲要》和《总体规划》虽然是经国务院同意，并由国家发改委发布的，但是，它们未经过制定行政法规或者规章所必需的程序，所以它们并不是行政法规或者部门规章，而是行政规划，其制定和实施必须遵循法治化途径。参见姜明安：“尊重行政规划的法制属性”，载《北京日报》2017年4月24日。

[13]叶必丰：“区域经济一体化的法律治理”，载《中国社会科学》2012年第8期，

[14]框架协议作为广东省和特别行政区政府为具体落实《规划纲要》和《总体规划》而签署的契约性文件，在法律性质上属于行政规划的具体落实措施，对于签约双方具有法律拘束力。张卫华：“《粤澳合作框架协议》法理分析”，载《一国两制研究》2012年第3期。

[15]在地方协作中，依据公法规范设立的组织类型最为多样。公法组织均依据法律的明文规定设立，可以分为功能性或地域性的组织。目前的事业公法人是由若干地方行政单位联合组成的公法团体，主要用于提供公共服务，是最常见、最主要的公法合作形式，其职责限于特定公共事务，主要为技术性与社会性的基础建设，包括垃圾处理、公共运输、文化教育及休闲公共设施的维护等。参见高薇：“德国的区域治理：组织及其法制保障”，载《环球法律评论》2014年第2期。

[16]葛洪义：“作为方法论的‘地方法制’”，载《中国法学》2016年第4期。

[17]何渊：“论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例”，载《现代法学》2016年第1期。

[18]张千帆：“中央与地方关系的法治化：以中央与地方的监管分权为考察”，载《求是学刊》2010年第1期。

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