大湾区法律论坛：探索制度创新与跨域合作

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，粤港澳大湾区的区域合作模式仍然由各政府部门主导，以不同层级的政府部门在特定领域中的治理方式，分析跨域治理的政府合作模式，目的在于突破中央集权与地方政府各自为政的困境。或者中央政府部门直接与港澳签署协议，安排区域合作事务。这两份协议被视为是粤港、粤澳合作的里程碑式文件，成了粤港澳地区发展的重要制度平台，创设了新的合作机制。

跨区治理在合作主体上，既包含政府主体，也有公众、企业等非政府主体；在合作内容上，既有政府与企业之间管理模式下的合作，也有公众与企业之间监督模式下的合作，还有政府与公众之间参与模式下的合作，更有上下级政府以及非隶属关系的政府之间的合作。目前，粤港澳大湾区的区域合作模式仍然由各政府部门主导，以不同层级的政府部门在特定领域中的治理方式，分析跨域治理的政府合作模式，目的在于突破中央集权与地方政府各自为政的困境。

第一，中央政府主导下的纵向府际合作。维护我国单一制的国家结构形式、中央集权以及中央权威在国家发展过程中显示出了极端重要性。^[11]在粤港澳合作领域，中央政府一直扮演重要角色，一度是合作的主导者。当然，这里的“中央政府”是广义的政府概念，全国人大常委会、国务院及其部委、最高司法机关都承担了不同角色，下面是不完全分析。

全国人大常委会通过授权，推动区域事务合作，为内地与港澳之间的合作提供法律基础，化解法律适用难题。例如：①2006年10月31日，全国人大常委会通过了《关于授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管辖的决定》，授权香港特区政府位于深圳境内的港方口岸区的范围及使用期限由国务院决定。在港方口岸区实施香港法律，并由香港执法人员管理。②2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议表决通过决定，授权澳门特别行政区以租赁的方式取得珠海横琴岛的部分土地使用权，用于兴建澳门大学新校区，并授权依照澳门特别行政区法律实施管辖。

国务院部门通过制定规划，推动区域事务合作。例如：①国家发展和改革委员会于2008年12月发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（简称《规划纲要》）、《横琴总体发展规划》（简称《总体规划》）；^[12]②中国证券监督管理委员会于2016年9月30日发布了《内地与香港股票市场交易互联互通机制若干规定》（中国证券监督管理委员会令第128号）；③2017年6月21日中国人民银行发布了《内地与香港债券市场互联互通合作管理暂行办法》（中国人民银行令［2017］第1号）。或者中央政府部门直接与港澳签署协议，安排区域合作事务。例如：2017年6月20日，最高人民法院常务副院长沈德咏和香港特区政府律政司司长袁国强分别代表两地，在香港特区签署《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》（以下简称《婚姻家事安排》）。

最高司法机关发布司法解释，例如：①《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院就民商事案件相互委托提取证据的安排》（法释［2017］4号）；②《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》（法释［2008］9号）；③《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》（法释［2000］3号）；④《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》（法释［1999］9号）。

第二，地方自主下的横向府际合作。在我国，随着区域经济的发展，出现了中国特色的区域合作协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等区域法律治理机制。^[13]在粤港澳合作领域，广东省政府和香港政府于2010年签署《粤港合作框架协议》，2011年与澳门政府签署《粤澳合作框架协议》。这两份协议被视为是粤港、粤澳合作的里程碑式文件，成了粤港澳地区发展的重要制度平台，创设了新的合作机制。^[14]两份协议均以专门的章节规定了合作的“机制安排”，合作机制具体分为五个层次：①高层会晤。由协定方高层间适时举行会晤，研究重大合作事项，达成战略性共识，形成合作纲领性文档，指导和推动合作的开展。②联席会议。要求完善联席会议制度，强化工作机制的协调和执行职能，简化环节，不断提高工作的实效性，同时根据需要组建或重组粤港合作有关专责小组，加大统筹协调力度，联席会议确定年度重点工作、加强城市协同发展的联系，以共同推进重点项目和重点合作区的合作。③工作机构。协议明确了联络办公室职能和名称，工作机构粤方设在广东省人民政府港澳事务办公室，港方设在香港特别行政区政府政制及内地事务局，澳方设在澳门特别行政区政府行政长官办公室，工作机构负责跟进、落实本协议有关事项，协调解决合作争端，建立公共信息平台，定期发表本协议落实情况报告。④咨询机制。即扩充原有咨询机构的职能，吸纳来自内地及各界代表和专家参与，研究探讨各领域合作发展策略、方式及问题，举办合作发展论坛，向高层提供政策建议。⑤民间合作机制。主要是鼓励专业组织建立联系机制、设立行业协会合作平台，以推动统一行业服务标准及资格认定，最终促成统一服务市场的建立。

不仅广东省与香港、澳门签署协议，广东省政府部门与特别行政区政府部门之间以及湾区城市之间也不断签署系列合作协议。例如：①香港环境保护署与广东省环保厅共同组建粤港海洋环境管理专题小组，研究粤港海洋环境问题，共同制订应对策略。②粤港高新技术专责小组2004年推出“粤港科技合作资助计划”，鼓励粤港两地的科研机构及产业加强合作及提升大珠三角地区产业的科技水平。③2017年1月，香港政府与深圳市人民政府签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》，同意合作将河套地区发展为“港深创新及科技园”，吸引港深两地及海内外顶尖企业、研发机构和高等院校进驻。

府际合作从粤港、粤澳合作发展到粤港澳三地政府合作。2017年7月1日，在国家领导人见证下，国家发改委、广东省人民政府、香港特区政府、澳门特区政府四方签署《深化粤港澳合作　推进大湾区建设框架协议》。

第三，合作的高级形态，合营事业模式的出现。在区域治理领域，粤港澳大湾区的探索为世界法治做出了独特的贡献。从比较法观察，德国在区域治理方面经形成了较为完善的制度体系，地方政府自发建立了区域性协调组织，包括非正式合作机制、私法组织、公法组织三种类型。^[15]粤港澳大湾区在非正式合作机制、私法组织基础上探索成立了“目的事业公法人”，三地政府出资注册于广东省珠海市的非营利性事业单位法人“港珠澳大桥管理局”，其权威性、组织能力和执行能力明显高于其他区域合作组织，依据协议和章程，拥有港珠澳大桥建设、运营、维护和管理等事务的公共管理职能。

20世纪80年代以来，香港、澳门与内地之间的运输通道，尤其是香港与珠三角东岸地区的陆路运输通道建设取得了明显进展，推进了区域经济互动发展，但香港与珠江西岸的交通联系却一直比较薄弱。1997年亚洲金融危机后，香港政府为振兴香港经济，寻找新的经济增长点，于2002年向中央政府提出了修建港珠澳大桥的建议。2003年8月，国务院批准了港珠澳大桥项目前期工作，并同意成立由香港特区政府作为召集人，粤港澳三方组成“港珠澳大桥前期工作协调小组”。2004年3月，港珠澳大桥前期工作协调小组办公室成立，全面启动港珠澳大桥各项建设的前期工作。为进一步加快港珠澳大桥项目的前期工作，2006年12月，经国务院批准，成立了由国家发改委牵头的“港珠澳大桥专责小组”，负责项目前期工作中重大问题的协调。2010年，广东省、香港、澳门三地政府的代表协商签订了《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》，确定了港珠澳大桥建设、运营、维护和管理所应遵循的基本原则，并创设了港珠澳大桥项目的管理组织架构，即“港珠澳大桥专责小组—三地联合工作委员会—港珠澳大桥管理局”三层模式。其中，“港珠澳大桥专责小组”是协议争端解决机构，“三地联合工作委员会”协议争端的协调机构、项目重大事项决策机构，而“港珠澳大桥管理局”则是项目法人负责项目建设、运营、维护和管理的组织实施工作，执行“三地联合工作委员会”的决策，并行使协议所授权的决策权。在港珠澳大桥项目的实践中所形成的合营事业模式将会对未来内地与特别行政区间的合作治理提供有益的借鉴。

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