粤港澳大湾区既具有一般湾区的特性，但同时也具有顶层推动、制度差异、法律障碍、经济目的与法律手段等特异性。粤港澳大湾区特异性协作治理区域法治法律问题全球主义和区域主义的崛起是近几十年来世界发展的主要趋势。如何理解粤港澳大湾区的特异性，并在此基础上解决协调发展、合作治理的法律问题就成了当前必须要研究和重视的问题。......
2023-07-25
粤港澳大湾区法律论坛：限制发展因素分析
【摘要】：从“珠三角”“大珠三角”“泛珠三角”直到“粤港澳大湾区”，一系列概念的提出既反映了粤港澳区域经济在国家发展中的战略定位变迁，也记录了区域发展克服一系列不利因素的过程。粤港澳区域发展的不利因素主要有三：第一，行政分割和政府本位主义的限制。粤港澳区域合作一直以建立协调机制为重点。粤港澳大湾区城市群发展规划应该从战略全局和长远发展出发。
粤港澳地区的经济社会联系以及政府间合作的历史非常“古老”，香港和澳门回归以后，内地与港澳特别行政区间的关系进入了一个全新的历史阶段。从“珠三角”“大珠三角”“泛珠三角”直到“粤港澳大湾区”，一系列概念的提出既反映了粤港澳区域经济在国家发展中的战略定位变迁，也记录了区域发展克服一系列不利因素的过程。粤港澳区域发展的不利因素主要有三：
第一，行政分割和政府本位主义的限制。行政分割是区域治理的世界性难题，环保、水资源、交通等基础公共建设的议题需要地方政府之间协力合作，但地方政府囿于传统行政区域管辖权限制的影响，或固守本位主义，以致影响其与邻近政府之间的合作，无法扩大公共服务范围。而粤港澳区域发展受到行政分割的影响更为突出，三地存在着三种类型的行政区域，港澳为享有“高度自治权”的特别行政区，深圳、珠海为享有“立法、行政特权”的经济特区，其他城市属于一般行政区域。这种不同类型行政区域间既得权益优势的取舍，也将造成珠三角区域在合作上遭遇难题。城市不同的“行政级别”加剧了原本存在的“行政分割”。港澳特区直辖于中央政府，是省级行政单位，但又是两个独立的关税区。广州市是省会市（行政级别副省级），深圳是计划单列市（享有副省级城市的行政地位、直辖市的财政权、不向省政府上缴税收），而其他城市的行政地位是司局级。城市的“论资排辈”使得政府交往强调级别对等，任何一方谋求主导地位都将造成合作机制运作上的阻碍，使协同发展流于空谈。
目前，各地方政府往往以个别行政区域作为施政辖区，因此在业务推动上常受限于辖区割裂而未能以区域发展为基础。几十年来的实践说明，各城市之间既有共同的利益，也有着不同的诉求，当涉及不同城市之间的利益的时候，各地方政府之间的关系难以协调。广东省做了多次珠三角发展规划，基本上都没有得到贯彻落实。因此，在未来大湾区的规划和建设中，各地方政府之间的利益关系也是制约粤港澳大湾区建设的一个非常重要的因素。例如，不同城市之间的出租车的相互进入问题到现在都难以得到很好的解决；车辆是香港车牌，若不计算一次性特别配额，车主若要取得广东车牌，需在广东省非山区投资100万美元、纳税30万人民币，或在山区投资40万美元、纳税15万人民币，或担任省级或以上人大、政协，或捐赠1000万人民币以上的公益事业。
第二，跨域政府合作欠缺法治基础。粤港澳区域合作一直以建立协调机制为重点。在CEPA签订前，广东省与港澳建立了非正式的会议机制，由三地官员参加高层会晤，后形成了粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议的定期会晤机制，并设立了联络办公室作为常设机构。同时，根据合作的需要，会议还设立了若干个专责小组，以研究和处理改善粤港、粤澳在贸易、经济、基建发展、水陆空运输、道路、海关旅客等事务的协调与合作问题。协议从法理上而言体现出了“软法”的特点，并不具有强制拘束力。[8]“软法”不是法，协议不具有拘束力，只是指导协议方在各自域内的立法，并为内地和特别行政区公权力机关的合作及行使权力提供指引。
但上述协调机制的运行并不顺畅，《宪法》和《基本法》的相关制度并没有为内地与特别行政区、特别行政区与特别行政区间政府合作提供足够的规范资源。广东方面的行政效率得到了我国地方政府体制的保障，而港澳方面的政府部门与内地地方政府达成的共识或协议往往需要本地立法机关的通过。尤其是香港行政机关与立法会配合不足，导致一系列合作安排无法落实。下面，笔者将以西九龙车站“一地两检”为例，说明粤港澳大湾区政府间协议的实施过程。香港政府可以自行决定是否与内地有关部门签署有关合作协议，但需要由香港立法机关自行通过本地法例去设立“一地两检”的安排。如果香港立法会最后未能通过由特区政府提交的法例草案，“一地两检”便不会落实。该条例的立法过程引起了社会激烈争论，有内地学者主张“一地两检”问题宜透过《基本法》附件三处理。[9]2018年3月14日，特区政府的法案终于在香港特区立法会获得通过。“一地两检”安排的法律模式被称为“三步走”方案，[10]对粤港澳大湾区的政府合作具有指导意义。
第三，合作治理多元性不足。区域治理不同于单独行政区的治理，除了涉及互不隶属的政府单位，企业、民间社会团体、公众的参与也具有高度复杂性。行政区域内的各种合作都是在一个行政区划内进行，其实施完全可以依靠科层制模式下的纵向管理；区域内的地方政府之间并无隶属关系，是一种横向关系。跨域治理有赖于各地方政府之间建立在平等协商、自愿合作基础上的沟通、协商。跨域公共事务的处理需要政府间不同层面的有机合作，更需要政府、企业、公众在区域层面实现共治，即实现治理的多元合作性。粤港澳大湾区城市群发展规划应该从战略全局和长远发展出发。从指导思想上看，应以市场为主导，鼓励竞争、激发活力，按照社会主义市场经济发展规律，按照城市区域发展规律，认真总结几十年珠三角高速发展的宝贵经验，而不能仅仅靠行政的、政府的，甚至是计划经济的传统来搞规划。从内容上看，其不能仅仅是个城市区域空间发展规划、产业合作规划、城市群内部基础设施发展规划，而应该是个涵盖经济、社会、生态、文化、城市基础设施等方面的全方位的综合发展战略规划。能够进一步激发城市、企业和市场的活力，争创科技创新、产业集聚、营商环境、生态环境、社会文明等方面的新优势，使粤港澳大湾区成为世界一流的金融中心、贸易中心、航运中心和科技创新中心，跨进世界知名大湾区和城市群之列。
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2023-07-25
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