大湾区法律论坛：实施保障的区域合作协议

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：然而，《大湾区建设框架协议》的四方主体中，国家发展和改革委员会并非具体参加大湾区城际合作的地方政府，其在协议中的身份极为特别。这在很大程度上造成很多区域合作协议流于形式。《大湾区建设框架协议》也由此成了我国最有实施保障的新型行政协定。

为充分发挥粤港澳地区的综合优势，深化粤港澳合作，推进粤港澳大湾区建设，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府（以下称“四方”）经协商一致，制定并签署了《大湾区建设框架协议》。该协议属于政府间缔结的区域合作协议，是粤港澳大湾区城际合作的重要依据。所谓区域合作协议是指不同行政区划的地方政府之间为促进本地繁荣与发展，就各自行政职权范围内的合作事宜订立的各种协议的总称。^[15]此类协议的主体通常是具体参加合作的各地方政府。然而，《大湾区建设框架协议》的四方主体中，国家发展和改革委员会并非具体参加大湾区城际合作的地方政府，其在协议中的身份极为特别。从协议内容来看，国家发展和改革委员会在协议履行中，主要负责协调和推进协议的落实。更为重要的是，粤港澳大湾区发展规划目前正由国家发展和改革委员会起草，近期有望发布。显然，《大湾区建设框架协议》不同于我国既有的各类区域合作协议，从协议订立的主体来看，该协议可以说是我国目前级别最高的区域合作协议，其合作主体的参与方式更是大大丰富了我国区域合作协议的形式。

政府间订立的区域合作协议通常被认为是行政协定，是行政机关与行政机关之间订立的协议，它既可能发生于平级的行政机关之间，也可能发生于不同级别的行政机关之间，在订立行政协定的过程中，各方主体是完全平等的，任何一方在决定是否签署行政协定时均具有较大的自主选择权。^[16]由于缔结协议的行政机关之间不存在隶属关系，行政协定的履行基本取决于协议主体的自觉，行政协定本身不具有强制履行的效力。这在很大程度上造成很多区域合作协议流于形式。粤港澳大湾区是在“一国两制”背景下开展的区域合作，如何实现湾区规则、法律、人文交流的一体化以及社会领域信息的便利化将会是协议得以落实过程中面临的最大挑战。这不仅需要粤港澳之间常态化的协调机构的出现，更需要中央政府的统一协调布局。^[17]这也许是国家发展和改革委员会以协议主体身份加入建设粤港澳大湾区的区域合作协议的主要原因。

为了确保协议的落实，《大湾区建设框架协议》在实施机制中明确规定：“四方每年提出推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展和改革委员会征求广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府以及国家有关部门意见达成一致后，共同推动落实。”这一实施机制为粤港澳大湾区城际合作引入了中央政府的协调机制，由负责国家经济体制改革方案拟制和协调工作的最高机构，即国家发展和改革委员会负责协调落实粤港澳大湾区的建设，层次之高，力度之大，足以表明中央政府打造粤港澳大湾区城市群的决心。《大湾区建设框架协议》也由此成了我国最有实施保障的新型行政协定。

【注释】

[1]朱颖俐，韶关学院法学院教授。

[2]陈德宁、郑天祥、邓春英：“粤港澳共建环珠江口‘湾区’经济研究”，载《经济地理》2010年第10期。

[3]李睿：“国际著名‘湾区’发展经验及启示”，载《港口经济》2015年第9期。

[4]林贡钦、徐广林：“国外著名湾区发展经验及对我国的启示”，载《深圳大学学报（社会科学版）》2017年第5期。

[5]“湾区经济”，载https：／／baike.so.com／doc／9553373-9898059.htm l，2018年5月20日最后访问。

[6]陈德宁、郑天祥、邓春英：“粤港澳共建环珠江口‘湾区’经济研究”，载《经济地理》2010年第10期。

[7]州际协定发展的重要趋势之一是联邦与州的联合协定或联合机构的产生。这些“联合机构”，其功能只是制定规划，并不具有管理的职能，一旦规划制定完毕，剩下的实施工作就由州和联邦分别进行了。参见何渊：“美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁”，载《环球法律评论》2009年第6期。

[8]参见《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》第一部分。

[9]刘世元主编：《区域国际经济法研究》，吉林大学出版社2001年版，第3～4页。

[10]“自由贸易区”，载https：／／baike.so.com／doc／5003461-5228107.html＃refer_5003461-5228107-10634673，2018年5月20日最后访问。

[11]“关税同盟”，载https：／／baike.so.com／doc／5727287-5940025.html，2018年5月20日最后访问。