粤港澳大湾区法律论坛：探讨国内法角度下的城际合作

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：从广义上说，区域经济合作不仅发生在国家与国家之间，也发生在同一主权国家范围内的不同行政区划之间。粤港澳大湾区各城市的多重行政架构决定了该区域经济合作不同于上述任何一种类型。从这个意义上说，内地与香港、与澳门特别行政区的经济合作已经打破了既有的区域经济合作模式。粤港澳大湾区城际合作是在CEPA基础上，对内地与港澳地区合作的深化。

粤港澳大湾区在地理位置上涵盖我国内地省份下辖的九个城市和香港、澳门两个特别行政区。从行政构成上看，该区域具体包括：广东一省内的两个副省级城市（广州和深圳）和七个地级市（珠海、佛山、江门、中山、东莞、惠州和肇庆），以及两个享有高度自治权的特别行政区（香港和澳门），在客观上形成了一国范围内多重行政架构下的城际经济合作区域。从广义上说，区域经济合作不仅发生在国家与国家之间，也发生在同一主权国家范围内的不同行政区划之间。其中，发生在同一主权国家范围内的区域经济合作通常表现为三种形式：同一法域各行政区划之间的跨地区经济合作（如我国内地各省市之间的经济合作）、不同法域同级行政区划之间的跨地区经济合作（如美国各州之间的经济合作）和不同法域不同级别行政区划之间的跨地区经济合作（如美国联邦政府作为成员方加入州际协定^[7]）。粤港澳大湾区各城市的多重行政架构决定了该区域经济合作不同于上述任何一种类型。

事实上，早在内地分别与香港、澳门签署更紧密经贸关系安排的合作文件（CEPA）之时，基于内地、香港、澳门三地的特殊法律身份，我国已经在区际经济合作领域形成了全新的区域经济合作形式。在香港、澳门回归之后，“内地”政府特指除香港、澳门及台湾、澎湖、金门、马祖（简称“中国台北”）单独关税区以外的中华人民共和国关税领土之上的政府，^[8]有别于中央政府。由于世贸组织并不存在对应于港、澳、台单独关税区的“内地”成员，在处理世贸组织中的一国四席问题以及国内的一国两制问题时，“内地”政府与中央政府有着严格的区分。然而，在中国的政府体制中并不存在区别于中央政府的专门的实体上的“内地”政府机构。“内地”更多的是基于四地法律制度的各自独立而在地理位置上的一种称谓，是一个相对于港澳台地区而言的抽象概念，在对外关系上，没有实质意义。从这个意义上说，内地与香港、与澳门特别行政区的经济合作已经打破了既有的区域经济合作模式。

粤港澳大湾区城际合作是在CEPA基础上，对内地与港澳地区合作的深化。与CEPA构建的区域经贸合作模式不同的是，此次合作是自港、澳地区回归以来，首次共同与内地开展全面合作，从而第一次形成一国范围内涉及三个法域和三个关税区的跨境区域合作。特别值得注意的是，粤港澳大湾区城际合作表面上看来是不同级别的多个城市之间的合作，但从《大湾区建设框架协议》的签署方式来看，该合作框架并非由大湾区内的十一个城市协商确定，而是在国家领导人的见证下，由国家发展和改革委员会负责人与粤港澳三地行政长官共同签署，且粤港澳大湾区城市群发展规划也是由国家发展和改革委员会制订的。众所周知，研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案，是国家发展和改革委员会的主要职能。显然，此次建设粤港澳大湾区是国家层面对外开放的重大战略，绝非是普通的地方政府之间的城际合作，是一国范围内区际合作形式的又一重大创新。

粤港澳大湾区法律论坛：探讨国内法角度下的城际合作

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