粤港澳大湾区法律合作全面拓展

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：综观我国立法实践，应由全国人大常委会授权立法协调联席会议解决区际法律冲突问题。立法协调联席会议可解决大湾区经贸往来、城市群建设、司法互助、法律服务、人才流动、环境合作治理等重要立法事项。大湾区建设是一项长期的、宏观的、覆盖面广的工程，需要协调的利益甚多。区际冲突规范实际上是为现行的规则提供法律依据，更好地畅通粤港澳立法、行政、司法等方面的合作机制，为三地跨境贸易活动保驾护航。

第一，建立长效化的立法协调联席会议。粤港澳应探索成立统一的立法协调机构，这是为了便利大湾区在建设过程中搭建法制协调、制度对接、机制衔接的统一的协商平台。若是像以往那种侧重行政主导的合作规划，并无统一高位阶的机构进行协调，谁也不服谁，最终只能导致大湾区建设收效甚微。立法协调联席会议是一个多边的桥梁，作为一个利益均衡与博弈平台，有助于吸纳、综合多元利益主体的不同利益诉求。立法协调的作用亦在于规范大湾区内各市功能的错位发展，避免各自为政、恶性竞争、以邻为壑，增强各市立法的整体性、协同性、系统性。立法协调可以先从大湾区内广东九城市开始，再在中央指导下探索粤港澳三地立法机关的协调工作。综观我国立法实践，应由全国人大常委会授权立法协调联席会议解决区际法律冲突问题。可借鉴京津冀一体化进程中设立京津冀协同发展领导小组，并由中共中央政治局原常委、国务院副总理张高丽担任组长的经验，建议安排中央港澳工作协调小组组长兼任大湾区建设协同领导小组组长，并由其负责主持立法协调联席会议。立法协调联席会议可解决大湾区经贸往来、城市群建设、司法互助、法律服务、人才流动、环境合作治理等重要立法事项。

第二，公众参与立法工作是扩大公众参与法律合作的重要环节，因为参与建设归根到底是规范制定与遵守问题。习总书记对2018年“两会”代表团强调，加快形成社会治理“人人参与、人人尽责”的良好局面。^[21]公众参与立法工作是民主与法治社会的常态。立法者制定的各种规范若征求公众意见，则容易使规范脱离社会现实，最终酿成“恶法”。大湾区建设是一项长期的、宏观的、覆盖面广的工程，需要协调的利益甚多。若想大湾区建设落实到位，立法者必然要考虑规范制定后公民的遵守程度，而非规范制定的数量。广东应协同港澳，将立法工作扎根于人民，进行无愧于时代的法治创造。粤港澳立法机关在制定各种涉及大湾区整体建设的规范时，应多向湾区内各市居民征求意见，避免规范的失真。港澳居民长期处于高度法治化社会形态中，法治意识自然较强，而广东九市居民经过多轮国家普法教育活动，法治意识也大大提高。在此种公众法治意识集体高涨的情况下，为推动大湾区建设深入人心，立法协调机构应当鼓励大湾区内公众参与立法工作，提高立法的科学化、民主化。同时，各市要加强粤港澳大湾区的法制宣传推介工作，让公众有机会、有途径、有能力参与立法工作，共同推动大湾区法治现代化。

第三，设立常设机构“粤港澳自由贸易委员会”。在现有粤港澳联络协调会议、粤港合作联席会议、粤澳合作联席会议的基础上，设立常设机构“粤港澳自由贸易委员会”。“粤港澳自由贸易委员会”负责落实大湾区内贸易活动的计划和方案，提供贸易咨询与协助纠纷解决，营造公平营商环境，逐步打破贸易堡垒，促进贸易和投资自由化、便利化。“粤港澳自由贸易委员会”可下设金融合作、服务贸易、知识产权、文化创意、绿色经济、青年创业等若干专门委员会，委员会成员可由粤港澳三方吸纳各界代表和专家学者参与。

第四，制定统一的区际冲突规范。凡属重大改革都要于法有据。显然，涉及大湾区立法合作的根本性问题——解决区际法律冲突——时，需要制定统一的区际冲突规范，为相关机制实施提供依据。以往，粤港澳的法律冲突一般参照国际冲突法的规则执行，但在涉及刑法、判决等问题上，执行力度仍不够完善。建议由立法协调联席会议起草统一的区际冲突规范——《中华人民共和国区际冲突法》——并经全国人大通过，且将其纳入港澳基本法附件三，使区际冲突规范生效。统一的冲突规范首先在大湾区实行，经过实践成熟后，可推广至全国实施。区际冲突规范实际上是为现行的规则提供法律依据，更好地畅通粤港澳立法、行政、司法等方面的合作机制，为三地跨境贸易活动保驾护航。

第五，建立司法信息共享网络平台。由于国家安全与网络体制等原因，内地对港澳的互联网有所限制，目前仅局限于特定的政府部门可与港澳等境外的网络直接相通，这对司法信息共享颇为不利。而建立一个完备、共享、快速的司法信息共享网络平台，能够为大湾区内所有案件的深入开展提供基础性的工作保障机制。粤港澳以大湾区为试点区域，经过中央国家安全机关等部门的许可后，应破除跨境网络的技术障碍，共同建立起一套内部合作的司法信息共享网络平台，随时可查阅三地裁判、执行、交换犯罪情报及前科等司法信息。该网络不限于大湾区内的各级司法机关的信息，可完全扩展至监察机关（港澳为廉政公署）、检察机关、公安机关所掌握的司法资源信息。粤港澳在建立司法信息共享网络平台的基础上，可以定期召开信息交流发布会，就有关信息开展交流、研究，有效地推动经贸司法信息的往来，共同打击惩治跨境犯罪。

第六，刑事司法互助是广东与港澳司法互助的“老大难问题”，要逐步攻克。在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区可先行试点建立区际刑事司法互助机制，具体可分为三步：第一步，粤港澳三地警方可相互协助跨境犯罪嫌疑人的个人资料，包括家庭住址以及财产状况信息等个人信息，必要时可协助证人出庭作证；第二步，因粤港刑事制度差异大，广东九市可与香港就贪污贿赂等职务犯罪、诈骗走私等经济犯罪以及部分跨境犯罪较为频繁的犯罪类型试行刑事司法互助；第三步，粤澳法律特征相近，成文刑事法为主，广东可与澳门实行完全刑事司法互助，包括罪犯移交的安排，最终逐步推动粤港澳全面实施区际刑事司法协助。

第七，民商事司法互助是大湾区司法互助的重头戏。为加快推动大湾区民商事司法互助的进度，实现民商事司法互助无障碍，促进大湾区经贸往来，广东九市的司法机关可在最高人民法院的授权下，大湾区内广东九市的各级司法机关可直接与港澳各界司法机关在多个领域实行司法互助。一是广东九市与香港特区相互委托送达民商事司法文书须通过广东省高级人民法院和香港特区高等法院，变更为广东九市内的各级人民法院和香港特区各级法院，广东九市的各级人民法院亦可直接与香港特区各级法院直接相互委托提取证据；广东九市与澳门特区相互委托送达民商事司法文书和调取证据须通过广东省高级人民法院和澳门特区终审法院，变更为广东九市内的各级人民法院和澳门特区各级法院；二是当事人可以依法直接向广东九市各级司法机关或者港澳司法机关申请认可和执行民商事判决，三是广东九市与香港相互申请和执行仲裁裁决的法院可由原来的内地中级人民法院或者香港特区高等法院，变更为广东九市基层人民法院或者香港特区法院、裁判署法庭和其他专门法庭；广东九市与澳门相互申请和执行仲裁裁决的法院可由原来的内地中级人民法院或者香港特区高等法院，变更为广东九市基层人民法院或者澳门特区初级法院。

第八，进一步拓宽法律服务业合作面。广东应与港澳共商落实对等的法律服务业合作门槛，加强多边合作与交流，包括：

（1）粤港澳逐步降低法律准入门槛。首先，港澳应允许具有涉外实力的内地律师事务所在港澳运行；其次，广东九市可在各市仲裁机构的基础上，分别建立能够适应大湾区跨境义务的国际仲裁机构；最后，推动跨境公证业务在大湾区各市完全开放。广东九市的公证机构既可在港澳开设公证业务，香港具有公证资格的律师和澳门公证机构亦可在广东九市开设公证业务。

（2）建构跨境法律职业对接机制。粤港澳可在高度法律合作的基础上，达成横跨三地执业范围的跨境法律职业对接协议。以律师为例，通过跨境法合作培养后的学子经过特定部门考核合格后，在粤港澳三地均有过实习或者学习经历的，可同时获得三地的执业资格，而这种执业资格仅限于涉及跨境纠纷。例如，一项纠纷涉及内地与香港个人间的法律纠纷时，拥有三地执业资格的律师便可接受这种类型的纠纷的代理服务，若一项纠纷只涉及内地或者香港或者澳门，则这个律师还须拥有当地普通律师执业资格方能代理。

（3）粤港澳三地政府倡导建立粤港澳法律服务业协会，^[22]推动三地法律界人士的交流合作多边化、常态化，形成更强、更有效的三地法律人士合力，加快推进粤港澳法律服务业合作形成“双边开放”格局。

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