粤港澳大湾区法律合作的问题与挑战

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：有论者认为粤港澳区域合作行政协议法律地位不明确，僭越了宪法和法律的规定，亟须获得规范。大湾区市场经营行为的行政监管、税收行政、环境保护合作治理等行政事务具有跨法域性，这需要粤港澳共建有法律约束力的府际合作机制。二是广东与港澳尚未达成相互承认刑事司法判决的协议，不利于相互间协助执行异地刑事判决。二是单边律师业阻碍粤港澳法律服务业的全面合作。

安不忘危，兴不忘忧。在总结广东在推动粤港澳法律合作方面取得的巨大成就的同时，我们应清醒地认识到当前诸多领域的合作在广度、深度和效度方面仍多为“蜻蜓点水”。鉴于广东在改革开放法治化进程中不可或缺的重要地位，尤其是在大湾区时代下粤港澳法律合作中的合作主体作用，我们不得不正视当前粤港澳法律合作中潜在的一些挑战，主要有：

第一，跨境府际合作缺乏牢固法律基础。首先，粤港澳的系列府际协议不属于立法法规定的法律渊源，且系列府际协议并无政府间的权利义务及约束措施。宪法和地方组织法仅授权各级政府管理辖区内的事务，并无授权各级政府建立跨行政区域的合作机制。从现实角度而言，粤港澳的合作框架协议均是在时任国家副主席习近平同志的见证下，由粤港、粤澳两地政府代表签署的，《大湾区协议》更是在国家主席习近平同志的见证下签署的。可见，粤港澳系列府际协议是得到中央支持的，但形式上仍然没有法律的明文授权。相对于府际合作难以在宪法和基本法层面寻求依据而言，广东与港澳签署的刑事和民商司法协助协议却可从基本法中寻求依据。如《香港基本法》第95条规定：“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。”其次，粤港澳的合作联席会议、粤港澳联络协调会议虽经国务院批准，但在宪法、立法法、地方组织法、基本法等文件上并无明确依据，任何一方不遵循协议理论上亦可不承担法律责任，加之国务院是否有此权限存在法理上的模糊。简言之，粤港澳府际合作的性质、定位、效力在法律规范上未明。有论者认为粤港澳区域合作行政协议法律地位不明确，僭越了宪法和法律的规定，亟须获得规范。^[16]世界各国或地区普遍默认行政法的地域效力，一般不承认域外行政法在本法域的效力，因而较少存在行政法冲突。^[17]一方面，大湾区时代下府际合作愈发明显。大湾区市场经营行为的行政监管、税收行政、环境保护合作治理等行政事务具有跨法域性，这需要粤港澳共建有法律约束力的府际合作机制。笔者认为，就府际合作的性质而言，或是一种政策行为，各方是否最终履行协议内容取决于各方的自觉性，这种协议的无约束力正是粤港澳法律合作中多个领域迟迟难以深化和推进的根本原因。厘清府际合作的法律属性及其效力，是推进我国区际行政协助的重要保障，是实现大湾区建设高度融合的重要法宝。以环境治理为例，港澳地狭人稠，环境深受大陆影响，如港澳的空气污染受东莞、惠州、中山、珠海等工业排气影响，港澳附近海域的污染亦深受珠江上游来水的影响，单靠港澳难以解决环保问题。而港澳与内地在大气、水污染等方面标准不一，需要与粤港澳统一环境治理的规范与执行力度，方能实现美丽大湾区之建设。

第二，刑事司法协助的覆盖面欠佳。一是刑事司法协助案件范围窄。尽管广东与港澳在打击跨境犯罪方面取得了一定成效，但在刑事司法协助方面，由于法系不一，内地与港澳尚未达成有关安排，广东与港澳司法机关间的刑事司法协助范围有限，多局限于跨境涉黑、毒品、职务等案件，现实中业已出现大量跨境侵犯财产犯罪的案件而无法得到有效抑制。二是广东与港澳尚未达成相互承认刑事司法判决的协议，不利于相互间协助执行异地刑事判决。粤港澳在金融数据查询制度、证人是否强制出庭、证人保护制度等方面差异较大，相互取证与协助亦存在诸多瓶颈。三是罪犯移交尚未取得突破。当前，因港澳尚对内地刑事司法判决的水平存在误区，回归多年以来一直未有条件与内地就罪犯或者犯罪嫌疑人的移交达成有关安排。一些在广东涉嫌经济犯罪的港澳居民只要返回港澳地区，理论上广东方面无法实现与港澳地区的罪犯移交，这极不利于深化粤港澳刑事司法协助的力度。

第三，民商事司法协调亟须加强。一是民商事裁判的承认与执行的法院级别过高。在执行涉港澳裁决与调取民商事证据上，广东各市法院要经过高级人民法院方可与港澳较高级别的司法机关进行对接，程序复杂、诉讼成本高，不利于保障当事人的权益。二是民商事案件管辖权冲突协调。随着大湾区建设的深入，广东与港澳的经贸往来必将进一步加强，不可避免地会增加民商事纠纷，当事人趋利避害的诉讼策略选择亦会进一步增加粤港澳管辖权冲突。

第四，法律服务业全面合作进程有待深化。尽管粤港澳律师业合作取得了一定进展，但距离律师业全面合作尚有一定距离，主要表现在：一是粤港澳律师业只能以合伙联营的方式进行，加之现有新设合伙制联营律师事务所的数量屈指可数，这些联营的律师事务所不能完全满足大湾区各市居民在跨境法律服务上的需求。二是单边律师业阻碍粤港澳法律服务业的全面合作。当前，粤港澳律师业的开放主要表现为广东律师业向港澳的单边开放，而港澳律师业尚未完全对广东开放，内地法律服务业难以直接为内地在港澳的投资者或者直接为港澳居民提供法律服务，不利于广东律师业“走出去”。三是根据香港法律，律师分为大律师与事务律师，大律师只从事诉讼业务，而《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）只允许港籍律师在内地从事非诉讼业务。

第五，大湾区法律冲突协调机制有待突破。大湾区内立法主体多、权限不一，一直缺乏解决法律冲突的协调机制。首先，从立法层面，随着《立法法》的修正，大湾区内相对独立的立法主体瞬间增至11个，有特别行政区的立法权、有经济特区的立法权、有设区的市的立法权，这些巨变使得大湾区的立法主体及其权限错综复杂，亟须统一的冲突法规范予以协调。再者，一些跨境法律合作，如高新科技、互联网等涉及国家安全、体制等问题，非大湾区内部能够自主处理。两个特区享有立法权，特区立法需报全国人大常委会备案，但备案不影响法律生效，全国人大常委会仅可将不符合基本法关于中央管理的实务以及中央与特区关系条款的法律发回；从行政管理层面，三地虽同属中央人民政府，但根据基本法的规定，中央人民政府负责管理与特区的外交和防务，特区政府享有行政管理权，自行处理特区的行政事务；从司法层面看，特区享有独立的司法权和终审权，三地缺乏共同的上级司法机构；从法律实施的层面，除了列入附件三的全国性法律之外，其他全国性法律不能在特区实施；从大湾区本身的协调沟通机制来看，一些高层会议机制的执行落实机制、纠纷解决机制都阙如，且仅限于行政系统，立法和司法方面的合作互助或空白，或程度很低。这意味着，粤港澳大湾区建设虽被纳入了中央顶层设计，但跨越法律和制度冲突，进行跨区域规划的协调，仍然需要付出巨大努力。

总之，在大湾区时代下，尽管粤港澳法律合作中将面临诸多错综复杂的挑战，但广东作为改革开放的前沿阵地，需要提高政治站位，坚持法治先行，强化使命担当，迎难而上，敢于“在刀锋上跳舞”，始终充满奋勇前进的法治动力，珍惜来之不易的改革成果，让粤港澳法律合作展现出中国法治魅力与大湾区风采，谱写时代选择的壮丽史诗。

粤港澳大湾区法律合作的问题与挑战

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