中国社会政策建构之新探讨

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：我国社会政策的发展不可能是自发的过程，而是一个需要全社会共同努力进行建设的过程。在建构社会政策时，应从以下几点考虑。完善的社会政策体系是社会建设的载体。社会政策和福利制度的设计应充分考虑到我国的国情和社会福利的发展基础。国家福利体系强调公共福利的发展，政府将在社会政策和福利制度中扮演重要的角色。广覆盖、保基本仍将是我国未来一个时期社会政策和福利制度

我国社会政策的发展不可能是自发的过程，而是一个需要全社会共同努力进行建设的过程。在建构社会政策时，应从以下几点考虑。

一、完善社会政策体系和福利制度任务艰巨，必须立足经济发展实际水平循序推进

我国的社会政策经历了改革开放前“城乡二元社会福利、国家承担重要角色”，改革开放后到21世纪初“社会政策服务于经济政策、公共政策局部调整”，再到21世纪以来“社会政策重建、着力保障和改善民生”的发展阶段[12]。

现阶段，我国正在着力推进五位一体的社会主义建设事业，而社会建设是其中重要的一环。完善的社会政策体系是社会建设的载体。建立什么样的社会政策体系和福利制度，必须慎之又慎。必须充分认识到现阶段乃至未来很长时期，社会建设都将是一个异常艰巨的任务。

社会政策和福利制度的设计应充分考虑到我国的国情和社会福利的发展基础。这方面，一些国家的经验教训值得深思，如西欧社会民主党主张的福利国家政策，其实践的基础就是政府的大规模举债和超负荷投入（尤其在选举期间，各国社会民主党为了赢得选票，对广大选民做出了大量不切实际的承诺，对于福利国家建设的过程也大都采取了急功近利的态度，结果造成了政府的财政亏空），最终也会波及劳动力就业、社会保障等社会领域。我国社会政策和福利制度，必须立足目前经济发展的实际水平，结合各方面的承受能力进行政策和项目的安排，同时要根据各个社会群体的实际需要，分轻重缓急循序推进。

二、以现代的公正理念作为社会政策的基本立足点，防止两种极端现象的发生

作为现代公正理念的具体化的社会政策必须防止两个方面的问题，缺一不可，否则社会政策便是片面的，便会造成不公的现象。一个方面的问题是过大的贫富差距问题。过大的贫富差距意味着社会的不公，是需要通过社会政策来予以解决的。发达国家的历史证明，在市场经济的初级阶段，贫富差距往往是比较大的，容易诱发多种社会问题，容易引起社会的动荡，因而必须通过社会政策予以矫正。我国现阶段正处在市场经济的早期阶段，由于缺乏必要的社会调剂及其他种种原因，使得贫富差距迅速拉大，造成了种种社会不稳定因素，危害到社会的安全运行和发展。另一方面问题是平均主义的、高福利化的问题。我国虽然不是现代化程度较高的国家，但是，由于传统的平均主义等种种因素的存在，由于如今为数众多的社会弱势群体成员对于公正的强烈诉求，更是由于前两者因素十分容易合二为一，因而在制定和实施社会政策时有可能会引发某种早熟性的社会福利化的现象。对此，应引起人们足够的警惕。

一个社会如果对公正的理解过于片面进而对社会政策的理解过于片面，使之同这个社会的机会平等规则及按贡献进行分配规则的实现程度脱节的话，那么这个社会就容易出现一种不正常的、甚至可以称作病态的高福利化现象。

一个国家一旦步入“高福利化”的陷阱，就往往面临着不少由之而来的种种问题，这主要表现在两方面：其一，对于效率的负面影响。对许多低收入者来说，由于自己要缴纳过重的税收，因而同样也会降低工作的积极性。对企业来说，紧随高税率而来的是足智多谋的人们与之抗击的尝试，对全社会来说，由于在社会福利方面的支出过大，国家财政负担过重，因而就必定会降低在生产方面的投入，而且，“国民习惯依赖福利金和政府服务，工作意欲弱化，自力更生精神从而受损”。这一切，会造成整个社会产生效率降低。例如，英国作为最典型的福利国家，其遇到的棘手问题不仅仅是财政上的负担以及由此引起的通货膨胀，而且还产生了经济上的低效率，即劳动生产率低效和经济资源的浪费。这个问题使得英国政府感到同样苦恼。其二，对于公正规则的损伤。从某种意义上来讲，过度的福利已带有了一定的平均主义的成分，尽管这是一种“较高层次”的平均主义。平均主义既是对机会平等的规则的歪曲，也是对按照贡献进行分配的规则的一种伤害。平均主义所强调的是人人相似的获得。实际上，平均主义是一种剥夺行为，是社会贡献较少者、能力较弱者对贡献较大者、能力较强者的一种剥夺。平均主义显然是同现代化趋势以及市场经济的规律背道而驰的。

三、适度普惠和发展型相结合的社会福利制度可能是现阶段相对合理的选择

随着经济发展水平的不断提高，社会福利水平也必然不断提升。现阶段，我国的社会福利也正在由过去的补缺型“小福利”向适度普惠型“大福利”转变。适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国的经济和社会状况，向全体国民提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。显然，我国的国情和生产力实际水平决定了，在相当长时期内还只能实行适度普惠型的福利制度（值得注意的是，就现实世界看，高福利制度如果难以持续，所引起的社会矛盾恐怕不比低福利制度带来的矛盾少，我们应该吸取福利国家普遍高福利带来的教训）。

从经济社会发展阶段看，我国正在从生存型阶段跨入发展型阶段。发展型的社会体制下，市场和社会在逐步发育，社会政策与经济政策相互联系、相互影响的趋势在日益增强，单独强调一种政策将很难达到预期目标。所谓发展型福利制度为代表的“亚模式”，其主要目的是为了追求经济和社会福利之间的平衡发展，在推动福利受益者自我支持的同时，也促进了社会生产力的提高。就我国来说，相对于补缺型、普惠型的福利制度，发展型的社会福利制度显然是更为合理的选择。现阶段，我国社会政策的设计和福利制度的完善，必须协调经济发展与社会发展的关系，要既能坚持社会政策的社会目标，又能保持持续稳定的经济增长，要注重保持社会政策行动中公平和效率的统一。通过设置增进全体社会成员经济和社会能力的制度安排，实现经济政策与社会政策融合、互补，提高人力资本和社会资本的存量，推进经济社会全面发展。从这个角度看，适度普惠和发展型相结合的社会福利制度，至少在现阶段，仍是相对合理并更能贴近预期目标的选择。

四、要进一步扩展和完善国家福利体系，也要积极鼓励社会力量的参与

近几年来，广覆盖成为我国社会政策和福利制度的重要取向。这实际意味着我国正在逐步转变过去“小补缺”“小福利”的状况，逐步向扩展和完善国家福利体系发展。国家福利体系强调公共福利的发展，政府将在社会政策和福利制度中扮演重要的角色。

广覆盖、保基本仍将是我国未来一个时期社会政策和福利制度的重要取向。今后，应充分发挥政府的主导作用，不断强化和扩展国家福利体系。同时，我们也应鼓励社会力量参与社会福利事业的发展，这会有利于社会福利水平的提高（发展型社会福利制度，也必然要求市场和社会力量的介入）。但必须认识到，社会力量参与社会福利事业的发展，并不意味着政府干预程度的降低。事实上，“社会福利”的发展与公共福利的发展或者说公共财政的支持是分不开的，即使社会自行运行的福利体系，也需要政府的推进和公共财政的投入和帮助。而从国内外的实践和经验教训也看出，如果把福利的包袱甩给民间，只能带来社会政策和福利制度的混乱。

五、社会政策和福利制度要有合理的制度设计，要顾及各社会阶层的利益

近几年来，关注民生，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，成为社会政策关注的主要问题。“更加积极、更加全面”已成为我国社会政策发展的主基调。2007年10月，党的十七大报告提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。某种程度上，这些也基本成为我国社会政策的主体内容。

从前述国际经验看，社会福利的几种模式中，注重社会各阶层利益，能较为充分地反映不同群体利益诉求的福利制度，更具有持续性，也更能保障和维护社会的稳定。由此，我国社会政策和福利制度，应充分顾及各社会阶层的利益，在此基础上，进行相对合理的制度设计。要保证各类人群和地区制度框架的统一与规范，在基本公共服务方面，构建全国性的制度体系。同时，要逐步缩小现有制度下各类群体间的福利差别，保证社会政策和福利制度的稳定和可持续运转。

在过去的30年中，中国在经济高速发展的同时，社会矛盾和社会问题也在积累。中国政府是否能够在这些关键性的问题上成功地应对新的形势的挑战，拓展政策目标，改革社会保障体制，增强政府的服务和管理能力，并建立有效的民主监督机制，是维持社会和谐状态，促进经济持续发展的关键，这需要国家和社会各个方面的共同努力。

中国社会政策建构之新探讨

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